专题 | 资金推动下“两旧一村”改造落地进程及影响|两旧一村|城中村改造|棚改|老旧小区|落地进程

导语

城中村改造销售拉动率难及棚改，老旧小区改造投资预计年均2千亿。

专题视点

“两旧一村”改造既是民生工程，也是扩内需稳投资的重要抓手，2023年以来城中村改造全面提速，老旧小区改造扎实推进。本文将从规划目标、实际落地和规模影响三个层面，分析资金推动下城中村改造和老旧小区改造落地进程及影响。

“两旧一村”改造加速推进

配套政策和资金支持基本到位

（一）2023年以来城中村改造全面提速，老旧小区改造扎实推进并形成可复制经验（略）

（二）资金支持持续加码，5000亿PSL、万亿专项借款授信驰援城中村改造（略）

规划先行：立法/建设/投资三角度、全国/省/市三维度梳理旧改村改计划

（一）法规指引：国家部委出台多项指导意见，12个城市推进城市更新立法

2020年来，国务院及各部委就老旧小区改造、城中村改造等出台一系列指导意见。2021年8月，住建部出台63号文，规定城市更新过程中“拆旧比20%、拆建比2、就近安置率50%、租金年增幅5%”的“四道红线”，防止沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建。2021年11月，住建部发布通知，选取21个城市开展为期2年的城市更新试点工作，北京、宁波、苏州、厦门、西安等城市入选。2023年7月，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确城中村改造有拆除新建、整治提升、拆整结合三种主要模式，项目纳入地方专项债支持范围，设立城中村改造专项借款。

近年来，地方出台各类法规文件，为城市更新提供法治保障。2020年底，深圳发布全国首个城市更新地方立法，创设“个别征收+行政诉讼”制度，破解城市更新“搬迁难”，2024年3月，广州出台全国首个针对城中村改造出台的地方性法规条例，建立城中村改造统一工作流程避免重合审批，明确征询通过比例要求、资金来源等。截止目前，全国已有12个省市发布城市更新地方性法规，其中8部已经生效，厦门、银川、苏州等城市的还在审议阶段。

法规引领之下，一系列规章和行政规范性文件为城市更新工作推进提供指引。例如北京，2022年11月发布《北京市城市更新条例》，2024年4月再发布《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》等3个配套性文件。广州2023年至今更是出台十余份规范性文件，旨在规范化、系统化推进包括城中村改造在内的城市更新工作。

（二）建设计划：城中村改造集中于22个东中部一二线，老旧小区改造8成在三四线（本节有删减）

1、7省公布城中村改造量化目标、平均每省4万套，22城发布计划、广甬渝蓉规模居前（略）

2、29省发布老旧小区改造目标、川鄂鲁湘排前四，25个一二线城市共改造7723个小区（本节有删减）

分解到省级，除山西、甘肃外，其余29个省及直辖市均公布了2024年老旧小区改造目标。横向对比来看，四川改造量居首，全年新开工改造城镇老旧小区5100个以上，湖北、山东、湖南改造规模分列2-4位，全年改造老旧小区个数超过3000个。西藏、宁夏等自治区改造规模相对较小，仅涉及不到100个小区。

落实到城市，已有4个一线、21个二线城市以及多个三四线城市发布2024年老旧小区改造计划，25个核心一二线城市合计改造老旧小区约7723个（其中上海、西宁、贵阳为估算值），平均每个城市改造309个小区，按照每个小区改造200套的平均数来估算，预计25城中至少155万户居民居住环境将得到明显改善。分城市来看，重庆、昆明、济南规模领先，2024年将改造700个以上小区，重庆单城改造量更是高达1835个。

值得一提的是，大连、成都、南宁、长春等9个二线城市尚未发布改造计划，按照25城平均值推算，全国34个核心一二线城市2024年预计改造老旧小区1万个，占全国改造计划的比重的1/5，这意味着约4/5的老旧小区改造任务将由广大三四线城市来完成。

表：2024年重点地级市城镇老旧小区改造计划（略）

数据来源：公开资料，CRIC整理

（三）投资计划：14省市明确老旧小区改造资金安排，平均投资强度324元/平方米（略）

落地情况：摸底重点城市改造进展，剖析典型实操案例

（一）试点范围：城中村改造试点确已扩围，拉萨等7个新晋试点城市披露进展

2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。参照人口数据，我国共有7个超大城市，15个特大城市，总计试点城市22个。《意见》中明确提到城区常住人口300万以上的大城市可参照执行，符合这一条件的城市共计35个。

2024年1月，住建部、国家发改委、财政部联合印发《关于申报保障性住房建设和城中村改造政策支持城市和项目的通知》，明确将申报城中村改造政策支持范围调整为“省会城市或城区常住人口100万以上的大城市”。

和2023年7月《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》发布之初，试点主要聚焦超大特大城市相比，城中村改造试点范围明显扩大。参照七普数据，符合申报条件的城市数量达到106个。

试点扩容这一事实在城市层面同样得到印证，比如拉萨、中山等，明确表示申报已获得住建部批准，并将获得相关政策和项目支持，南通、株洲等4城均表态要积极争取城中村改造试点。不过相较首批试点城市，新晋城市进展普遍偏缓，仅淄博披露正在接洽政策性银行专项借款。

（二）限制指标：防止大拆大建政策先紧后松，拆旧比等约束性指标有浮动空间（本节有删减）

2021年8月31日，住建部发布63号文，为防止城市更新变形走样，提出了“2255四道红线”——原则上拆旧比不大于20%、拆建比不大于2、就近安置不小于50%、住房租金年增幅不大于5%。

2023年7月7日，住建部发布30号文，虽然同样强调了“留改拆”并举、防止大拆大建、鼓励微改造，但30号文并没有重申“2255”四道红线要求。

与之相呼应的是，2021年8月以来，地方城更政策先收紧后放松，城市更新进程放缓后再重启。作为全国城市更新的排头兵，广州最能体现这一变化。

2021年上半年，广州城市更新如火如荼，共组织实施城市更新招商项目24宗，交易金额约1961亿元，同比增长99%，改造土地面积共约2083万平方米。

10月，为贯彻落实住建部文件精神，广州城更政策骤然收紧，提出老城区范围除违法建筑和无修缮保留价值的危房外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，城中村等城市连片旧区，不短时间、大规模进行拆迁。

2022年，拆建政策收紧，叠加部分民企暴雷导致旧改项目停滞，广州城市更新节奏明显放缓，拆改规模、投资金额同比降9成，广州公共资源交易中心数据显示，2022年1-7月，广州仅有4宗城市更新项目成功招商，投资金额仅为236.9亿元，同比下降88%，改造面积221.6万平方米，同比下降91%，8月以后没有城更项目挂牌招商，全年投资金额、改造面积同比下降9成以上。

2023年，广州城市更新全面重启，政策规划频出、项目获批加速。

1月，发布《广州市旧村改造合作企业引入及退出指引》，市住建局表态，将强力推进中心城区城中村改造，计划推进127个城中村改造项目，力争完成2000亿元城市更新固定资产投资目标。

2月，发布《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》，设定城市更新300万平方公里、改造项目297的中长期目标，同月还召开了推动城市更新提速增效工作动员会。

6月，广州市住建局发布《优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，优化全流程审批事项，鼓励分片分期实施，片区签约率达80%即可启动拆除工作，支持保函置换已缴存的合作改造履约保证金，直击城中村改造面临的审批、征拆、资金三大难题。

10月，《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》发布，提出至2035年拟推进的旧村庄全面改造项目252个（含城中村项150个）、旧村庄混合改造项目24个（含城中村项目15个）。

2024年3月30日，全国首个城改立法——《广州市城中村改造条例》获批，规定改造方案获得2/3以上成员同意即可启动。落实到项目层面，2023年7月以来，黄埔区、白云区多个旧村改造项目规划获批，并成功引入合作企业（以国企为主），据统计，绝大多数项目采取全面改造、合作改造模式，除保留古树、祠堂等资源原貌以外，其余村舍建筑大多拆除重建。

结合住建部文件表述变化，以及地方城市更新实践案例，可以发现，20%拆旧比等限制并非严格适用于每个城更项目，未来此类约束性指标也有一定优化调整空间。事实上，大量城中村地处核心区位却不符合城市发展规划和功能定位，一些老旧小区年久失修、结构损坏，安全隐患已经无法通过加固、微改造来消除，对于这类项目，全面拆除重建仍然是不二选项。

（三）建设进度：各地进度迥异，四川旧改开工率28%河南仅6%、重庆18%城中村开拆（略）

（四）资金落位：34城已落地城中村改造专项借款，授信超万亿、首批放款超360亿（略）

（五）典型案例：杭州探索老旧小区自主更新，深圳试点城中村改造统租房（本节有删减）

按照主导力量来区分，“两旧一村”改造主要可以分为政府主导、市场主导和自主更新三类。按照改造方式来区分，可以分为全面拆除重建、部分拆除重建和综合整治三类。下文介绍的两个案例，杭州浙工新村是自主更新、全面拆除重建的典型，深圳元芬村则对应市场主导、综合整治模式。

1、杭州浙工新村：产权人自筹89%资金自主更新，居民住房增值收益可覆盖拆建支出（本节有删减）

浙工新村位于杭州市拱墅区，小区原有13幢建筑，总建面约为4万平方米，最早的一幢建筑建于1983年，已被认定为危房，按照规划，浙工新村将全面拆除原有建筑，再新建7幢11层的电梯小高层，配备460个地下车位，总规划建面约为8.1万平方米，地上建筑面积约5.7万平方米。2023年4月，浙工新村更新项目启动，6月完成签约，8月完成立项，9月完成可研批复，10月完成初步设计和腾房，11月项目正式开工，预计于2025年竣工。项目更新总费用约为5.3亿元，小区居民出资4.7亿元，不足部分由旧房改造、加装电梯、未来社区等专项资金补齐，资金自筹率达到89%。

居民支出与收益平衡方面，我们根据公开信息测算，扣除一系列补偿后，户均实际改造支出约为79万元，而按照周边二手房38697元/平方米均价来算，20平方米增补面积部分价值为77.4万元，原面积部分增值收益约为30万元（新旧房屋价差4177元/平方米乘以72平方米的户均面积），也就是说，重建后房屋增值收益保守估计为107万元，收益完全可以覆盖支出。

相比于传统改造模式，自主更新亮点主要有：第一，拆建资金多方共负，主要来自产权人，有效减轻政府征拆财政负担，例如浙工新村项目居民自筹率达到89%，北京马家堡路68号院居民自筹率也在7成左右；第二，新增居住建面无需补缴土地出让金，允许适当提高容积率，新增住宅面积可以用于冲抵改建成本，且无需补缴土地出让金；第三，政策激励，可用公积金、减免行政收费，自主更新业主及其配偶可以申请使用其名下的住房公积金，免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金，涉及的经营服务性收费一律减半，水电气等管线铺设工程按成本价一次性收费。

当然，自主更新也存在难点堵点，最大的难点在于统筹全体业主意见，按照《民法典》有关规定，更新方案应当充分征求业主意见后，由业主共同做出决定。浙工新村之所以可以快速达到近乎100%的签约率，关键在于该小区原本是浙江工业大学的教师宿舍，熟人社会意见更容易达成一致。

2、深圳元芬村：城中村房源统一收储改建长租公寓，愿景等企业积极参与（略）

规模测算：城中村改造销售拉动率难及棚改，老旧小区改造投资年均2千亿

（一）城中村改造试点扩围并提高拆旧比后，有望带动每年4%住宅销售（本节有删减）

参考我们此前专题《22个超大特大城市城中村改造模式差异和规模测算》的测算方法，简便起见，自建房比例取主城区口径，22个超大特大城市城中村人口约1958万人，城中村建设面积约3.68亿平，假设拆建比固定为 2 倍、改造周期为 7 年、拆旧比为 20%，预计每年将带动2101 万平方米的新房销售，按 2022 年我国全年商品房销售面积 13.6亿平方米计算，对地产销售贡献度约1.55%。

考虑到试点城市扩围，假设（1）试点范围限定在已发放专项借款的35个城市，也就是新增了13个城区人口在300万-500万间的Ⅰ型大城市，（2）新增试点城市城区人口按照每城平均400万人，（3）家庭户人均住房面积参照22城平均设定为37平方米，（4）自建房比例同样取平均值9.1%（主城区口径）。预计13个扩围城市有城中村人口473万人，城中村面积8754万平方米。加总来看，35个试点城市预计城中村人口总计2431万，城中村面积4.55亿平方米。

如果后续城区人口100万-300万城市全部纳入试点，也就是在35个已落地专项借款城市的基础上再增加71个Ⅱ型大城市，城区人口平均按200万计，那么106个城市城中村总人口将达到3723万，城中村面积6.94亿平方米。

销售贡献度测算方面，拆建比假定为2，改造周期假定为7年，考虑到实践过程中拆旧比可能超过20%，我们适当放宽至35%，那么35城城中村改造预计带动销售4552万平方米，2023年全国商品房销售面积为11.17亿平方米，也就是销售贡献率为4.1%，如果拆旧比进一步放宽至50%，预计带动6503万平方米住宅销售，销售贡献率为5.8%。其他口径测算结果可见下表。