随着美国整体对华政策由接触转向竞争乃至对抗，对外援助日益成为大国博弈的国际场域。今年3月11日，美国政府发布2025财年预算，这是拜登政府在本届任期内出台的最后一份总统预算案，其中对外援助预算具有明显的阶段性特征，针对中国的色彩十分突出。
对外援助预算有所下降
美国2025财年预算支出总计7.3万亿美元，高于2024财年的6.9万亿美元和2023财年的5.8万亿美元，其中国防预算为8952亿美元，逼近9000亿美元大关。
与整体预算和国防预算双增长形成对比，对外援助预算有所下降。2025财年为国务院、国际开发署和其他国际计划申请了644亿美元的可支配预算，低于2024财年和2023财年。从部门预算来看，2025财年为国务院和国际开发署提供的部门预算为588亿美元，其中为这两个主要的援助部门提供的援助预算为428亿美元。此外，预算案要求向财政部开展的国际项目提供25亿美元。
具体来看，美国对外援助预算分为双边经济援助、安全援助、多边援助、向多边开发机构和基金捐款等科目。2025财年双边经济援助预算为282亿美元，包括全球卫生援助（98亿美元）、难移民援助（38亿美元）、发展援助（45亿美元）、灾害救助（45亿美元）、经济支持基金41亿美元等。安全援助预算为90亿美元，其中比重最大的外国军事融资预算为61亿美元。多边援助预算为40亿美元，向多边开发机构和基金捐款25亿美元。
全球布局和重点领域保持不变
从援助资源的全球布局来看，非洲和中东仍是传统重点援助地区，亚太地区战略性凸显。2025财年要求向非洲地区提供超过85亿美元援助预算，高于2024财年的80亿美元；要求向中东地区提供76亿美元援助预算，其中分别向以色列、约旦、埃及提供33亿美元、15亿美元和14亿美元援助预算。2025财年要求向亚太地区提供超过40亿美元的援助，其中有21亿美元为双边和地区援助预算，2000万美元用于“印太经济框架”，6200万美元用于支持东盟。作为对比，美国仅计划向自己的“后院”拉美地区投入10亿美元。
从援助资源的领域流向来看，重点领域仍为全球卫生安全、人道主义援助、应对气候变化及基础设施建设等。全球卫生安全方面，2025财年计划提供98亿美元，其中57亿美元用于非洲地区，占比近60%。人道主义援助方面，在2023年10月紧急补充申请100亿美元后，2025财年计划再提供103亿美元。应对气候变化方面，2025财年计划为国际气候融资提供110亿美元，较2024财年165亿美元有较大降幅，但较2023财年实际支出水平增加15亿美元。全球基础设施建设方面，2025财年计划提供41亿美元用于“全球基础设施和投资伙伴关系计划”等，进一步推进拜登提出的到2027年为中低收入国家基础设施建设筹资2000亿美元的目标。此外，预算案还计划提供逾30亿美元用于加强所谓全球民主、人权和治理，提供30亿美元用于促进性别公平与平等。
非洲仍然是美国所谓对外援助的重点地区。图为2024年1月24日，美国国务卿布林肯在访问安哥拉期间，参观非洲全球基础设施和投资博览会。
首次为台湾单列援助预算
从对外援助预算的角度看，拜登政府发布的2025财年预算有如下特点。
持续加大外交资源和人力投入。拜登政府认为高素质的外交和发展使团对于实现对外战略具有关键作用，2023财年预算案为外交和对外援助人力资源建设申请了76亿美元，2024财年超过82亿美元，2025财年要求拨款80余亿美元，为国务院和国际开发署新设350个职位，包括为国际开发署“全球发展伙伴关系”倡议新增145个职位，为国务院落实美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）新增58个职位。为使外交和援助领域工作人员掌握尖端前沿技术，2025财年预算案还申请为外交和援助信息网络安全提供8亿美元资金支持，比2023财年实际支出增长17%。
中国元素突出。自2024财年提出“竞赢中国”倡议（Out-compete China Initiative）后，总统预算案首次在国务院和国际开发署账户下设立了“竞赢中国”强制性预算专门账户，2025财年提出五年内提供40亿美元的强制性预算，用于“竞赢”中国。一是在基础设施建设领域，提出未来五年内提供20亿美元的强制性资金，设立国际基础设施基金，作为“一带一路”倡议的替代性方案，加大对全球关键基础设施建设融资。二是在融资领域，在2023年10月补充预算请求的基础上，2025财年提出进一步释放约360亿美元的世界银行新融资，主要用于国际复兴开发银行的贷款担保，并明确表示这笔资金将用于替代中国的“胁迫性融资”。三是成立专门基金以期实现“竞赢”中国的目标，根据2020年2月颁布的《2021财年美国政府预算》法案，预算新设“打击中国影响基金”（Countering PRC Influence Fund），由国务院和国际开发署共同管理，计划2022～ 2026年间的每个财年拨款3亿美元，共计15亿美元。实际上除2022财年首次拨款3亿美元外，2023财年以来每年均拨款4亿美元。
2025财年预算案还首次在对外援助预算项目中的国际军事教育与训练计划和外国军事融资计划中，为台湾单列了援助预算。尤其是外国军事融资计划，在东亚及太平洋地区项下首次将台湾单列出来，与印度尼西亚、菲律宾、泰国、越南等并列，并计划向台湾提供安全援助1亿美元，占外国军事融资计划在该地区总额（2.1亿美元）的近一半，而且美国特种部队在台湾进行军事训练的相关费用还没有包括在内。美国副国务卿理查德·维尔玛声称，这是美国援助预算第一次把台湾单列出来，给了它一个特定的条列项目，重申了美国对台湾的安全援助及对所谓自由开放的“印太”地区的承诺。
美国2025财年总统预算案针对中国意味明显，试图通过对外援助等手段拉紧盟友，联合打击中国的影响力，尤其是在预算中将台湾单列，加强对台军事援助，违返了一个中国原则和中美三个联合公报。台湾问题是中美关系第一条不可逾越的红线。中方对此态度明确，正如中共中央政治局委员、外交部长王毅所说，美方应纠正对华错误认知，摒弃零和博弈思维，放弃“竞赢”中国的幻想，与中方相向而行，让“旧金山愿景”逐步变为现实，推动中美关系健康稳定可持续发展。
原文标题《【世界知识】郭语 王建：美国2025财年对外援助预算，针对中国色彩突出》，文章来自公众号“世界知识”，作者郭语为商务部研究院传媒中心副研究员，王建为商务部研究院传媒中心主任
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