导读
日前，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》），围绕破解在老旧小区改造当中存在的困难、堵点问题，从规划和土地政策角度深入研究，积极回应地方有关诉求。《通知》从深化调查评估、加强规划统筹、强化政策支持、优化审批流程等四个方面提出举措要求，完善老旧小区改造相关的规划土地政策，并提出加强专业服务的有关要求，提高老旧小区改造支持力度，将对促进各地老旧小区改造工作发挥积极作用。针对主要内容和有关考虑，自然资源部国土空间规划局主要负责同志进行了解读。
本文字数：5211字
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《通知》指出加强调查评估，各地要通过规划单元及社区层面的规划实施评估，充分了解改造更新需求和利益相关方意见，按照建设“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”社区生活圈要求，在老旧小区改造中补足公共服务设施和基础设施。
《通知》要求加强规划统筹，各地要依据市县国土空间总体规划，按需加快编制城市更新相关详细规划，深化近期实施规划和行动计划。在单元详细规划中统筹空间功能和建筑量，在不突破空间管控底线和总体规划强制性内容前提下，探索建筑量跨单元统筹的规则。
《通知》提出强化政策支持，鼓励各地制定既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换的规则，老旧小区及周边边角地等零星用地经论证不具备单独供地条件的，可按划拨或者协议有偿方式供地，优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施。
《通知》强调优化审批流程，鼓励各地针对不同情形优化规划许可办理程序和分类管控规则。对于充电桩等按照设备管理的相关配套服务设施，以及老旧小区用地范围内的管线等基础设施更新改造，无需办理规划许可；涉及新增建设用地、改变土地用途和新增计容建筑面积等改变规划条件的改造，应履行法定程序。
《通知》鼓励各地积极引导注册城乡规划师等规划专业人员进社区，为老旧小区改造提供专业指导和技术服务，促进共治共享。
权威解读
适应新形势，落实新要求
城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，事关群众获得感、幸福感和安全感。今年4月，习近平总书记在重庆市九龙坡谢家湾街道民主村社区调研时强调：“党中央很关心的一件事，就是把老旧小区改造好。改旧换新，完善服务设施。希望各级党委和政府都能为解决民生问题投入更多的财力物力，每年办一些民生实事，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。”国务院办公厅曾于2020年7月印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号，以下简称“23号文”），对全国老旧小区改造工作作出部署，在全国老旧小区改造中起到了重要支撑作用。但从调研中我们了解到，在老旧小区改造中仍存在着堵点难点，规划管理、标准规范、政策工具、商业模式等还没有形成系统的匹配，亟待打通，以调动政府、市场、社会积极性。
改进规划方法，加强规划统筹
“多规合一”改革以及赋予自然资源部的“两统一”职责，创造了城市规划与土地政策紧密衔接融合的历史机遇。我部按照党中央、国务院的工作部署，此次重点围绕怎样落实中央要求，怎样让更多群众受惠，怎样让市场主体有动力，在健全规划编制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具体工作部署，指导各地自然资源部门支持老旧小区改造工作。
当前我国已进入存量更新时代，城市功能布局到了需要进一步优化更新完善的阶段，聚焦人民群众切身利益的居住空间，特别是老旧小区同样也面临更新需要。城市规划作为调控城市空间资源、指导优化功能布局的重要公共政策，在老旧小区改造工作中起到重要作用。老旧小区改造需要加强规划统筹，改进规划方法，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，使规划好用、能用、管用。《通知》要求在国土空间总体规划中提出老旧小区改造目标和工作重点，明确近期重点推进的老旧小区改造项目，拟定近期改造任务清单，并纳入总体规划的近期实施规划和行动计划。面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和老旧小区规划目标落实到单元详细规划中。在详细规划中保障利益相关方诉求，通过规划来实现老旧小区及周边片区居民整体利益的最大化。
一是建立健全针对社区层面的资源资产调查与城市体检评估体系。老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套的系统改善和实施推进。不仅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，让居民住得舒心，让社区、让城市更具活力。这个过程中往往面对着复杂的权益资产关系，需要通过调查评估摸清底子，才能准确把握改造方向。《通知》提出要梳理老旧小区内及周边的存量空间资源资产，了解居民需求期盼和现实困难，按照我部印发的《社区生活圈规划技术指南》中的有关要求，明确改造中应当补足的养老托育、社区助餐、公共停车、充电装置等公共服务设施的要求，真正增强人民群众的获得感幸福感安全感。
二是通过规划统筹促进规划指标区域平衡、动态平衡。在推进老旧小区改造时，要树立系统思维，从老破小“换新颜”到完善基础设施，再到丰富配套服务等多方面，实施一体规划、统筹考虑。我们在调研中也发现，传统老旧小区改造中运用城市盘活存量空间的规划、用地和资产政策不够，一些地方的改造受到规划容积率、建筑高度等的限制，很难通过提高小区容积率方式来完善相关配套设施，实现改造的财务平衡。《通知》强调要加强规划统筹，允许在单元中统筹空间功能和建筑量，在不突破上位规划底线要求和强制性内容的前提下，可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益和整体利益，从而解决改造资金平衡难的问题。同时，要按照我部去年印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激励公益贡献的政策导向，核定优化容积率，执行差异化的规划设计标准，促进城市空间结构优化、资源资产增值、民生事业改善以及历史文化传承，确保我们的支持措施是普惠的，是有利于最广大人民群众的，践行“人民城市为人民”理念。
强化政策支持，优化审批流程
为积极推动老旧小区改造，要以国土空间规划为引领，结合改造需要和具体情况，积极探索适应老旧小区改造特点的、差异化的规划和土地政策，突出政策制度的灵活安排，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立多元合作模式。具体包括以下几个方面。
一是适应存量空间更新改造需求，完善规划管理措施。城市发展中土地混合使用是一个必然的趋势，这是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，要从简单机械化的功能切割转向土地用地功能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。鼓励地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，在制定配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控的要求，加强后期的监管，使得功能转换以后的使用和运营的手续管理能够在不损害周边群众利益的前提下，指向对民生的改善，指向公共服务的补足。如北京探索实施建筑用途转换和土地用途兼容，允许存量建筑功能转换，将闲置废弃的锅炉房、堆煤场转换为街区便民服务中心，变废为宝。
二是坚持节约集约，促进低效用地再开发。老旧小区自身用地局促紧张，往往没有闲置空间作为公共服务配套。《通知》支持利用周边不能单独利用的边角地、零星用地等低效用地作为公共空间、公共服务设施和基础设施，特别是作为近期多次发生火灾事故的电动自行车充电设施和停放场所，切实保护群众生命财产安全，解决急难愁盼问题。如南京市石榴新村改造项目基于控规地块划分更新片区，将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地一并纳入更新范围，解决地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题。
三是规范审批程序，保障合法权益。《通知》强调针对老旧小区不同情形明确规划许可办理程序和分类管控规则。各地要制定具体细则，特别是分清哪些是不用办理许可，哪些是需要办理，哪些是简化办理。老旧小区与新建小区不同，居民权益保障是推进改造工作的前提。要明确相关程序办理的路径和方式，为改造后居民办理产权、保障合法权益提供基础。《通知》要求拆除重建的老旧小区改造前要保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，改造后要凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等及时办理不动产登记。如广州市规划和自然资源局自2022年12月以来，共先后推出四批 97 条惠企利民措施，进一步优化审批服务机制，涵盖规划审批、土地出让金计收、健康住宅设计、不动产登记、城中村改造、停车配建等企业群众密切关注的领域，在城市更新规划审批的用地弹性、指标优化、降本增效、专项评估等方面均作出积极探索，降低企业群众时间和资金成本、提升审批服务效能，持续优化广州市营商环境。
加强专业服务，促进共治共享
改革以来，我部不断改进注册城乡规划师制度，鼓励引导注册城乡规划师进社区、下基层做好专业技术服务，在详细规划实施、老旧小区改造方案编制、社区环境高品质提升等方面发挥重要的参谋和沟通桥梁作用。各地也有很多好的经验做法，比如北京的责任规划师制度实践，丰台区成立“小蜜丰”责任规划师团队，朝阳区成立“葵花籽”责任规划师团队，开展直接有效的公众参与，推动多元共治，进一步发挥规划的统筹引领作用，增强社区建设管理决策的科学性、治理方式的精细化，提升治理成果的有效性。
支持老旧小区改造，关键在于地方自然资源部门如何在规划土地政策方面融合创新，通过普惠透明加适度激励的“政策红利”，有效调动居民积极性，实现群众满意、多方共赢。后续，我部也将继续做好政策宣传，指导各地按照国务院办公厅23号文以及本次《通知》有关要求，细化落实措施，确保文件落地生效，更好支持老旧小区改造。
全文如下
自然资源部办公厅关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知
自然资办发〔2024〕25号
各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，国务院审批国土空间总体规划城市（包括地区）自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：
《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》明确了全国城镇老旧小区改造的行动方向。各地自然资源部门要立足职责，加强规划土地政策支持，配合做好老旧小区改造工作，现就有关事项通知如下。
一、深化资源资产调查评估，为科学规划奠定基础。纳入老旧小区改造拆除重建范围的，应保证土地、房屋权利清晰、合法、无争议，原则上已办理不动产登记。要深化规划单元及社区层面规划实施评估体检，充分了解改造更新需求和利益相关方意见。细化资源资产调查，基于产权关系，梳理挖掘可利用的存量空间资源资产，综合分析、评估改造工作的可实施性。按照《社区生活圈规划技术指南》（TD/T 1062—2021）规划要求，明确老旧小区改造中应当补足的公共服务设施和基础设施，作为科学编制改造方案的基础。
二、加强规划统筹，促进区域平衡、动态平衡。以市县国土空间总体规划为统领，按需加快编制城市更新相关详细规划，深化近期实施规划和行动计划，系统谋划老旧小区改造项目空间布局，引导实现老旧小区及周边地区城市服务功能的整体提升，激发城市和社区活力。将总体规划相关要求传导至详细规划，以单元详细规划为平台，在单元中统筹空间功能和建筑量，实现总量控制、结构优化、区域平衡、动态平衡。以不突破市县国土空间总体规划明确的空间管控底线和落实强制性内容为前提，地方可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益与整体利益和长远利益的关系，转移建筑量所得收益应优先用于保障改造资金的平衡。按照《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》要求，核定优化容积率、执行差异化的规划设计技术标准，应突出保障民生和激励公益贡献的政策导向。
三、强化政策支持，激发改造活力。在符合规划、确保安全、保障公共利益、维护合法权益的前提下，鼓励既有城市土地混合使用和存量建筑空间功能转换，由地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，积极盘活闲置国有资产用于社区公共服务。老旧小区及周边边角地、夹心地、插花地等零星用地，应优先用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施（包括设置电动自行车充电设施和停放场所），此类增强公共安全、公共利益的空间利用如涉及规划调整，应简化程序办理。零星用地经属地自然资源主管部门组织论证不具备单独供地条件的，经有批准权的人民政府批准后，可按划拨或者协议有偿使用土地的有关规定，依法依规确定土地使用权人（商品住宅用地除外），核发国有建设用地划拨书或签订国有建设用地有偿使用合同。涉及新增建设用地的，应按规定先行办理农用地转用和土地征收手续。
四、优化审批流程，完善全周期监管机制。鼓励各地按照依法、安全、便利的原则，针对老旧小区改造不同情形优化规划许可办理程序和分类管控规则，依托国土空间基础信息平台简化工作程序，并纳入国土空间规划“一张图”系统实施全生命周期监管。对于充电桩等按照设备管理的相关配套服务设施，以及老旧小区用地范围内的管线等基础设施更新改造，无需办理规划许可手续。涉及新增建设用地、改变土地用途和新增计容建筑面积等改变规划条件的改造，应履行法定程序。不得以专项规划、城市设计方案、更新改造实施方案、工程建设方案等替代法定规划作为规划许可依据实施改造，防范法律、安全和廉政风险。实施拆除重建的老旧小区在改造完成后，当事人应当凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等，及时办理不动产登记，有效保护权益。
各地应积极引导鼓励注册城乡规划师等规划专业人员进社区，为老旧小区改造提供专业指导和技术服务，促进共治共享。并按照文件要求结合实际细化工作举措推进落实，重要事项及时报告我部。
自然资源部办公厅
2024年5月24日
本文来源：自然资源部、i自然全媒体
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