油气管网设施公平开放已取得巨大进步，但实现高水平的公平开放仍存在障碍。
文 ‖陆晓如
近日，国家能源局就《油气管网设施公平开放信息公开与报送办法》 （征求意见稿） （以下简称《办法》）对外公开征求意见。油气管网设施公平开放再次引发关注。
早在2017年，党中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》就明确要求“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”。此后，随着石油天然气体制改革的逐步推进，油气管网设施公平开放的实践日益深入。
时至今日，《办法》对促进油气管网设施公平开放有怎样的意义？实现油气管网设施公平开放还存在哪些有待突破的瓶颈？带着一系列问题，本刊记者特邀业内专家共同探讨。
来源：国家管网
强化信息公开
中国石油石化：各位专家，大家好！近日，国家能源局就《办法》对外公开征求意见。请问当下为什么要出台这一文件？
徐博：早在2014年，国家能源局就推出了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》。2019年，国家发展改革委、国家能源局、住房城乡建设部、市场监管总局联合印发了《油气管网设施公平开放监管办法》，在充分总结前期实施经验的基础上，突出针对性、指导性和可操作性，进一步改革机制、强化监管，更好地营造公平开放的制度环境。
《办法》并非简单重复，而是为了解决旧政策执行中的根本性难题，将改革从“有制度”推向“可执行、可监督”的新阶段。简单来说，原来的政策文件存在以下三方面问题：一是信息太粗，缺乏关键细节，无法具体落实。例如，只要求公布剩余能力、价格等基础信息，但剩余能力在哪些时段、哪段管道、哪个进气点、哪个下载点没有公开具体要求，托运商还是没法做运输方案。二是公开流程不统一，难以监督。各管网企业信息发布的格式、位置、时间五花八门，外界很难横向比较和监督，也给隐性不开放留下了空间。三是缺乏数据化、标准化的报送要求。
因此，《办法》的核心目的是用数字化、标准化的手段，强制信息公开走向精准化、实时化，让公平开放从原则变成可操作、可追溯的数据流，从根本上解决“假开放、真阻碍”的问题。
孙慧：《办法》是根据《油气管网设施公平开放监管办法》对原有信息公开与报送政策的修订，是进一步加强自然垄断环节监管决策部署的具体落实。通过刚性信息公开规则强化自然垄断环节的监管，提高管网开放的透明度，打破信息不对称，保障各类市场主体公平获取管网服务，可以进一步巩固油气体制改革成果，推动构建更加完善的油气市场体系。
中国石油石化：《办法》有哪些值得关注的“制度创新”？它对促进油气管网设施公平开放又具有怎样的深远意义？
薛庆：在制度创新上，《办法》有三大看点。一是油气全品类覆盖，将原本仅针对天然气制定的具体披露模板、报送格式与更新周期，首次统一并拓展到原油和成品油领域，结束了过去油品领域信息公开缺乏全国统一量化标准的局面，实现了信息披露规范化层面的监管闭环。二是公开与报送系统集成，将对社会的信息公开和对政府的数据报送合二为一，极大简化了企业的合规流程。三是分级披露与五年留痕，既保障了国家能源安全与商业机密，又保证了监管数据的可追溯性，为后续的穿透式监管提供了可靠的数据支撑。
从促进公平开放的深远意义来看，《办法》的作用主要体现为三点：首先，它为托运商和运营企业树立了清晰、确定的公开规则与合规预期，有助于减少交易中的摩擦与博弈成本；其次，通过分级披露与五年留痕，建立了全生命周期的数据追踪体系，显著提高了各监管机构进行事中、事后稽核的执纪效能；最后，公开透明的数据流将倒逼并引导中游管网与仓储设施积极释放剩余能力，从而为打破行业的物理与机制壁垒、促进整个油气产业链资源的优化配置提供坚实的制度保障。
“玻璃门”仍然存在
中国石油石化：回顾油气管网设施公平开放，这项工作已开展多年。国家为此已做了哪些工作？取得了怎样的成效？
孙慧：我国油气管网设施公平开放始于2014年的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》。2019年，国家管网集团成立后，国家适时调整政策，印发了《油气管网设施公平开放监管办法》。2025年，结合实施效果，又发布了新版《油气管网设施公平开放监管办法》。随着文件级别越来越高，政策要求也越来越完善。特别是《能源法》出台后，更加强调了油气管网公平开放的依法依规。
这一系列政策都切实有效推动了油气管网公平开放制度的实施。目前，油气管网等基础设施向各类市场主体提供公开透明、公平无歧视的管输服务，逐渐成为常态。使用国家管网服务的活跃托运商已经由最初的三家石油公司增加到两百多家，多样化的商业模式不断涌现，油气管网等基础设施使用效率不断提高。上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的天然气市场体系正在加速形成。
薛庆：过去几年来，我国在油气领域主要开展了体制重组、法规建设、运价改革与数字化建设四个维度的系统性工作。最显著的成果是2019年底国家管网集团的组建，从体制上实现了“运销分离”，打破了过去自然垄断环节与竞争性销售环节一体化运作的束缚。同时，法规体系完成了从试行办法向国家发展改革委第33号令部门规章的法治化升级。在价格方面，跨省天然气管道在2023年落地了“一区一价”分区定价，2025年又出台了省内天然气价格机制指导意见，成品油管输费也实行了弹性价格监管。数字化方面，国家管网开放服务及交易平台实现了常态化高效运转。
中国石油石化：在您看来，目前我国油气管网设施公平开放程度如何？
徐博：不可否认，我国在天然气管网等其他基础设施开放方面取得了巨大进步，如主干管网在制度上已全面开放，国家管网集团定期公布剩余能力，等等。但在实际操作中，管容分配不透明、关键节点容量不足、互联互通不畅仍是瓶颈；LNG接收站窗口期开放已成常态交易，但窗口期数量有限，且站内配套储罐、气化设施与窗口期捆绑不彻底，第三方使用成本高；储气库因注采周期性强、地质条件复杂、运营灵活度低、产品标准化难度大，开放程度最低，目前实际向第三方开放的容量非常有限。可以这样说，我国油气管网设施公平开放的框架已经搭好，大门已打开，但“玻璃门”“弹簧门”仍然存在。
孙慧：至2024年底，国家管网集团所属油气管道总里程约为10.8万公里，覆盖了全国30个省区市和香港特别行政区。但与此同时，仍有近10万公里的油气管道隶属其他企业。在“全国一张网”形成过程中，仍然不同程度存在着行业透明度不够等问题。
一是部分省份或地区仍存在天然气管输与销售一体的局部垄断格局，影响了公平开放的质量，制约了市场竞争的形成。在一些地方，供气企业通过建设管道锁定发电、大工业等优质终端用户，限制终端用户对供气商的选择权。部分油田的长距离生产性管道也存在与管道基础设施运营商的连接和开放问题。二是管输路径、管容罐容库容等基础设施运营信息透明度还不能满足用户需求，难以支撑较短时间内商品交易的达成。普遍关注的管容分配方法、信息公开的频率和颗粒度等还缺乏具体实施细则。用户对管容、罐容和库容剩余能力的了解渠道较为单一，难以及时有效开展市场化的买卖。三是不同管网设施的技术标准、操作规范等仍不统一，存在隐性技术壁垒。
实现高水平开放
中国石油石化：实现高水平的管网设施公平开放，还存在哪些有待突破的瓶颈？
徐博：一是原有政策要求的信息颗粒度严重不足。托运商普遍反映，公开的剩余能力数据是静态的、年度平均的，无法支撑商业决策，急需动态、分时段的详细信息。二是管容分配规则不透明。当多个用户申请同一管容时，分配规则模糊，存在优先保障关联公司或长期协议用户的情况，新入市者难以获得容量。三是互联互通仍存瓶颈。虽然国家管网集团运营着“全国一张网”，但在省级管网、支线管道等环节，不同运营主体之间的互通、容量交易、信息共享依然不畅，形成“最后一公里”梗阻。四是服务产品单一，成本高。尤其是在储气库领域，缺乏灵活的产品组合，如短期、可中断服务，导致第三方用户，特别是中小型城燃企业冬季保供储气成本高昂。
薛庆：客观来看，目前我国油气公平开放呈现出“天然气板块相对成熟，成品油板块处于机制理顺与技术攻坚阶段”的结构性特征。这符合我国油气基础设施建设的客观发展规律。对于业界而言，大家抱有更高的期望。这是行业高质量发展的动力。我们要理性看到，目前在部分环节依然存在一些由物理属性和工艺机理决定的阶段性瓶颈。
在成品油领域，由于历史资产划分，管道划转后，沿线分输与末站的主要储罐仍保留在销售企业的储运体系中。这种“管罐分离”的物理布局限制了第三方的实际下泄和分储能力。同时，成品油是终端消费品，各炼化企业对自身品牌油品有特殊的品质和添加剂防爆要求，而管道顺序输送会产生混油界面。如何在缺乏多库容和高精度切割技术的条件下保障品牌质量的独立性，是一个关键的技术和工艺考题。此外，部分省网与国家主干网的统筹调度仍处于过渡期，局部地区多层级收费仍待清理。由于我国储能总体规模仍处于快速增长期，储气调峰容量冬季优先保供民生，使得市场化第三方可申请的调峰库容仍显紧缺。
中国石油石化：面向未来，我们还需要推进哪些方面的工作？
徐博：《办法》试图用“数据”这把手术刀，精准解剖并解决公平开放中最隐蔽的阻碍，是推动油气市场化改革从“形似”走向“神似”的关键一步。但客观上说，《办法》不可能解决目前公平开放信息要求的所有问题。从个人角度来看，还需要补充以下方面。
一是明确数据责任与惩罚机制。公开虚假、滞后数据要承担何种责任应明确，需建立投诉、核查、处罚的闭环流程，赋予监管机构对违规行为进行通报、罚款甚至勒令暂停服务的实权，否则“报送”会流于形式。
二是打通信息与交易平台的闭环。信息透明只是第一步，最终要导向交易。建议为公开的数据与未来国家级的容量交易平台预留接口标准，让用户发现剩余能力后可直接申请、竞价或交易，实现从“看信息”到“做成单”的无缝衔接。
三是管网公平开放应该覆盖全产业链，尤其是省级管网和储气库。目前，管网公平开放的重点仍是国家管网集团。省级管网在区域内同样具有垄断性，其信息公开标准不应低于国家标准。同时，应针对储气库的特殊性制定差异化的信息公开细则，如不同注采周期下的可注气/采气量、储气产品的性能指标等。
四是用户侧信息披露与反垄断审查。公平不仅要看管网，也要看上游资源方是否人为制造紧张。可考虑增加要求，对占有大量管容却长期不使用的用户信息进行脱敏后披露，为反垄断审查提供线索，防止资源方通过控制运输来卡住竞争对手。
薛庆：面向未来，实现高水平的管网设施公平开放，仍需机制与技术的双重发力。价格机制方面，业内正积极探讨天然气管输价格从一部制逐步向“容量费与使用费结合的两部制价格”演进，并以今年1月首次核定的跨省成品油管道运输年度最高准许收入上限为契机，深化成品油管道的市场化协商定价。物理仓储方面，需通过市场化租赁、合资建设或互联互通等方式，打通管道与周边第三方油库的“最后一公里”。技术调度方面，应加大对顺序输送多场景混油表征、高精度在线监测与系统智能调度的科研投入，确保油品在输送全过程中的质量安全。
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