一、城市生活垃圾处理模式的国际比较

世界各国由于经济实力、资源需求、技术手段和法律政策的差别导致了城市生活垃圾处理模式也各有千秋。本文通过对世界上垃圾处理居于前列的9个国家的分析和国际比较，总结出以下6种模式。

1.德国和瑞士的分级管理模式

德国的垃圾管理机构分为5级，即社区、市、地区、州和联邦。其中联邦主要负责颁布法律、国际合作和科研项目；州负责实施法律规定；地区负责审批具体的垃圾处理项目；市、县负责垃圾的收集、运输、处理及处置的全过程；社区是垃圾收集的基本单元。德国垃圾处理运营企业必须通过考核得到资格证书后才能进入市场。德国对垃圾管理包括两方面措施，一方面是避免垃圾产生，另一方面是垃圾的再利用。避免垃圾产生首先在于提高人们的环境意识，并融入日常生活和工作中；其次是制定相关政策和措施，特别是在产品的生产、使用和消耗这三个环节上重点建立避免垃圾的政策。德国社区垃圾的60%来自家庭，社区在避免垃圾产生问题上做出了突出的贡献。它们组织二手商品市场、跳蚤市场、租借公司使那些用过的物品可以被再次利用，设立维修点帮助居民维修旧家电，向居民介绍避免产生包装垃圾的方法。同时，加强垃圾的循环利用。德国每个城市都建有循环利用中心站，鼓励居民的自助项目，使再利用商品化。

瑞士垃圾处理是倒金字塔的管理模式，各级政府负责垃圾处理的侧重点不同：联邦政府重要的职能是立法和规划，过去还主管项目的融资，目前这个职能已推向市场；州政府主要执行联邦政府的立法，同时还有项目的规划、建设和融资；具体的环卫作业由区级政府负责，作业费用由国家承担转向污染者付费。瑞士与城市垃圾处理有关的法律法规及政策主要包括联邦环保法、垃圾处理技术政策、饮料包装条例、电子产品回收及处置条例等。瑞士规定，自2001年起城市生活垃圾禁止直接进入填埋场进行填埋，必须经源头减量、分类收集、分类处理、资源充分利用以后，最终的惰性物质才能进行填埋处置。


2.丹麦和芬兰的公众参与模式

丹麦认为，垃圾处理的关键在于分类，这首先要从社区居民做起，为他们创造条件是前提，不能使垃圾分类变成居民生活的负担，进而让人们逐步适应和自觉遵守。此外，社区垃圾管理者和垃圾管理公司还搞了问卷调查，以充分了解居民对日常家庭废弃物的态度和行为习惯。通过问卷反映的问题，社区政府想了许多对策。首先，进一步加强宣传工作，增强社区居民的环保意识，重点开展对老人和公寓居民的宣传教育，纯粹以环保为目的的宣传不如从个人经济利益出发的宣传更受欢迎。其次，为老年人参与垃圾分类和回收创造便利条件。垃圾分类计划应该更多地考虑老人的体力，安排适合他们的方式。社区把垃圾回收工作做到每个居民的家门口，比如增加社区直接到住户家中收集大型垃圾和庭院垃圾的次数，减少居民开车去垃圾回收站而造成的交通方面的环境污染；为居民免费提供或出租、出售堆肥容器，创造就地处理有机物垃圾的条件；在公寓区内设置更多的垃圾容器，促使硬纸板、玻璃等垃圾回收量的提高。

芬兰的垃圾法规定，垃圾制造者有责任将垃圾分类堆放，垃圾箱需自行购买或向环境清洁部门租用。垃圾运送处理原则上取自垃圾制造者，环卫部门根据垃圾的体积收取运输费用。在垃圾处理回收方面，芬兰又采用公共部门与私营企业竞争的市场机制，像纸张、玻璃和化学有害物等都已经由专门的私营公司负责设立方便居民的回收箱，进行定点定期回收。对于植物垃圾、剩饭菜、食品等以发酵的生物垃圾单独设立垃圾箱堆放，以便统一运输、倾倒和发酵利用。在首都市区不少独门独户私宅前，有一种造型美观的绿化发酵容器，自家花园的植物垃圾堆放其中，剩饭菜倒在里面，不仅减少了垃圾量，还自制种花种草的肥料。在民住宅区，又增加了生物垃圾箱，凡每周产生50公斤以上生物垃圾的楼群、商店和饭馆，必须将生物垃圾与其它垃圾分离，并单独存放垃圾箱。

3、日本和德国的法律制度模式

日本从减少对天然资源的过渡消费考虑，着重强调“3R”观念，即减少废弃物排出（Reduce）、物尽其用（Reuse）和循环利用（Recycle）。“3R”观念可以说是杜会价值观的根本性转变。生产者把传统的“原料——工业生产——使用——废弃物”开环模式变为“资源——产品——消费——再生资源”的物质反复循环流动的闭环系统，使得整个经济系统以及生产和消费的过程基本不产生或只产生很少的废弃物，以建设一个循环型的社会。为了实现这个目的，日本相继制定了《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程材料再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。这一系列法律法规，逐步建立健全了环境保护方面的法制。特别是第一项“基本法”，从法律上确定了21世纪经济和社会的发展方向，提出了建立循环型经济社会的根本原则，这为促进物质循环、减轻环境负荷、构筑可持续发展的社会提供了法律保障。

德国从20世纪60年代末到70年代初着重进行环境污染控制方面的立法，如《废弃物处置法》、《联邦污染物排放控制法》，成立了环境问题专家委员会和联邦环境局等研究和管理机构。20世纪90年代中期到现在，德国开始注重垃圾的循环利用，出台了新的能源、环境政策，如1996年德国出台了《物质闭合循环及废物管理法》，1998年颁布了《联邦土壤保护法》，1999年颁布了《联邦土壤保护和污染地保护法》，2000年出台了《优先发展可再生能源法》，2004年又再次颁布了《优先发展可再生能源修订法案》，目前正在研究制定《物质流管理法》。这些法律的颁布标志着德国环境管理进入到一个新阶段，更加重视生态环境保护并将其全面融入到社会经济活动中。


4.法国和新加坡的政府主导的公私合营模式

法国在垃圾处理方面，政府居于主导地位，并发挥社区和私营企业的积极性。国家强制推行可循环利用标志，从2002年起全国实施垃圾再循环使用政策。一方面，减少包装垃圾并进行增值处理。法国90%以上消费品包装都印有表示循环利用的绿色圆点标志，表明生产企业参与了“商品包装再循环计划”，包装垃圾由企业负责回收利用。“绿点”标志使用费允许部分计入商品价格，生产企业均想方设法简化包装和方便回收来降低成本。“绿点”标志使用费通过政府直接划拨给国有的“生态包装”集团，该集团与法国近3万个社区机构合作回收垃圾，用这笔费用提供补贴和技术设备。通过这种机制，法国2003年包装类垃圾回收率达到了80%。另一方面，法国2005年制定的电子垃圾回收法规定，所有新出厂的电器都要印有表示可以回收利用的小垃圾桶标志。电子垃圾回收遵循“谁生产、谁销售，谁负担环保费用”的原则。电子产品生产商承担其产品的回收及循环再利用费用。零售商则需在新家电的销售发票上标明其承诺：每出售1台新电器，就负责1台被淘汰电器回收过程中的运输费用。电器价格平均上涨10至15欧元，作为使用者对电器回收的出资。此外，政府鼓励私营企业开发城市垃圾处理技术，从而产生了众多的有关城市垃圾收集、清洗、分拣的专业设备公司。政府与私营企业联合建立垃圾处理厂，不断开发新的垃圾处理技术。

新加坡垃圾微量化部负责整个国家的垃圾回收与循环利用，它与其它国营和私营企业一起研究垃圾微量化的可行性项目。政府通过立法将垃圾分类、收集、转运和回收利用等问题法律化，使公民遵守有关法律。1968年，新加坡通过了《环境公共卫生法案》以及附属法案，详细规定了垃圾的收集、转运与丢弃。新加坡的垃圾收集、转运与处理工作是由国营与私营两支队伍完成的。新加坡环境部建立以下属国营公司为主，由政府部门颁发执照的私营公司为辅的一整套组织完善、工作效率高的垃圾收集、转运和处理系统。凡是居民住宅区的垃圾由环境部下属国营公司承担。而由政府颁发执照的大大小小的垃圾收集转运公司负责企业事业单位产出的垃圾，它们处理的总量曾占新加坡年度垃圾总量的52%。

5.美国的商业化运营模式

美国城市垃圾的收集、回收、处理、加工及销售是一个系统的产业，依靠高度商业化模式来运行。废弃物处理中心拥有若干个废弃物回收中心、垃圾填埋场和有机废弃物堆肥场。废弃物处理场的收益主要有两个方面，一是居民和商业机构交纳的废弃物处理费，二是回收产品和副产品的收入。规模小的废弃物处理公司只有废弃物回收中心，在需要将其余废弃物运送到其它公司附属的垃圾填埋场，并交纳垃圾填埋费。其收入来源有居民和商业机构固定的每月废弃物处理费用，其它个体或公司不定期废弃物倾倒费，垃圾填埋场填埋费，回收物品的销售费等。美国的城市垃圾都是由专门从事废弃物收集处理的公司承包运作。这些废弃物公司有的只是负责收集、分类和运输，有的有自己的垃圾填埋场和堆肥场。美国居民每月要交给市政管理部门垃圾处理费，市政管理部门再与废弃物处理企业签订合同。每个公司的垃圾收集办法是不同的，如垃圾分类投放箱的大小、颜色、样式以及垃圾车的自动装置等，但是基本上是2个垃圾箱，一个是可回收物，另一类是不可回收物。不同的地区垃圾处理费用也各不相同。运输不可回收到垃圾填埋场的费用各地从20-70美元之间各不相同。美国回收物收购站不太普遍，大部分回收物都是废弃物处理公司来收集处理。

6.英国的税收调节模式

1996年10月，英国开征了垃圾掩埋税，其目的主要有两个：一是减轻日益严重的垃圾环境污染，二是有效利用垃圾蕴涵的资源。垃圾掩埋税的纳税义务人为所有通过掩埋方式处理垃圾的个人和公司，还包括各级地方政府机构。纳税人不管倾倒垃圾数量的多少，都要缴纳垃圾掩埋税。垃圾掩埋税未采用从价税，而是采取从量税的形式进行征收，以便能适用于各种经营规模的纳税人。如果垃圾掩埋者只是暂时掩埋垃圾，日后又对其进行循环再利用、烧灰或移走再使用，那么可享受税收抵免的优惠，抵免额为循环利用、烧灰或移走再使用的垃圾在当时所征收的税额。垃圾掩埋税是一项具有创新意义的绿色税收，它鼓励企业与个人减少垃圾，尽可能地对废物进行回收再利用。


二、国际经验对中国的借鉴

我国城市生活垃圾处理问题不能有效解决的原因主要有：法律制度不完善，宣传力度不够；垃圾处理、循环利用效率低；现行制度无法与市场经济接轨，企业不能产生经济效益。我国借鉴国外的先进经验，可在以下方面采取措施，改进城市生活垃圾处理模式，提高处理效率。


1.建立完善的垃圾分类收集体系

各国都把垃圾分类收集作为垃圾处理的前提和基础。我国应尽快根据国情加强对城市垃圾进行分类收集的力度。目前我国不少城市已经开始尝试垃圾分类收集，但由于市民的意识不高、分类处理系统还不完善，垃圾分类很难真正实施。因此，首先应加强对公众的环境意识教育；其次，政府应先完善分类处理设施，像丹麦和芬兰那样建设方便的垃圾分类收集运输装置，如垃圾分选中心，大件垃圾处理设施，绿化垃圾堆肥设施等，这样才可能做到真正意义上的分类处理。


2.建立和推行合理的垃圾收费管理制度

各国都实行了垃圾收费制度，这能大大调动居民垃圾减量、分类收集的积极性。我国在制定垃圾收费制度时，首先应制定科学合理的垃圾收费标准，既能够补偿垃圾收集、运输和处理成本，也能合理盈利。其次，加大对垃圾收费的宣传力度，像丹麦和芬兰那样动员居民积极参与。第三，制定和细化收费制度的配套政策措施，对于收费体系、费率结构、低收入户的费用减免、单位垃圾容器体积以及费率等方面都应周密规划。收费途径应委托公用事业单位代收，收费方式应由定额制向从量制转变，体现公平原则，因此，还要对非法垃圾处置及其他违规行为制定有效的惩罚制度。


3.建立符合市场经济规律的垃圾处理运行机制

瑞士和德国建立了分工明确、职能清晰、与市场经济相适应的城市垃圾管理体系，在国家政策的监督和指导下形成了良性循环的发展机制。美国垃圾处理的商业化模式的市场化程度更高。我国法规建设尚不完善，垃圾处理大部分属于公用事业，由政府财政支付其运行费用。由于不产生经济效益，无法调动垃圾处理行业的积极性，使得垃圾处理行业技术含量普遍偏低。所以，我国应效仿法国和新加坡，加强政府在城市垃圾处理方面的主导力量。首先，要实行政企分开，建立政府和企业双赢的市场机制。其次，让垃圾处理企业以市场机制运行，强化对市场的监管，让市场机制直接贯穿垃圾处理的全过程。第三，发挥私营企业和公众的积极性。效仿法国和新加坡号召国民开展的“回收再利用”运动，我国一方面要发挥私营企业的活力，通过对其进行认证，鼓励他们进行垃圾回收业务，由国家颁发给私营承包商执照来处理一些有经济价值的废品。另一方面，效仿丹麦和芬兰发挥社区和公众参与的力量，要发挥社区公众的参与热情，加强对各类垃圾回收方法在各地区适用性和经济性的研究，建立示范工程，发挥其示范作用。

4.逐步建立健全垃圾管理的法规政策

日本和德国的垃圾处理法规政策随着经济发展逐步发生变化。我国首先要尽量避免或减少垃圾的产生，尽可能回收和再利用，并随着经济发展而制定和实施相应的政策措施。其次，通过价格结构的变化促进行为的变化，用经济措施刺激垃圾生产者减少产量。第三，研究和探索对垃圾征税。我国目前还没有专门的垃圾税，实行的是以排污收费作为控制污染的主要经济调节手段，但排污收费制度没有纳入税收体系，缺少法律保障，权威性和强制性不够，收费标准没有随着经济发展和物价指数变化而变化。因此，我国目前有必要对垃圾和环境污染进行征税，其作用首先是开拓垃圾处理资金筹措渠道并确保资金到位，促进垃圾处理产业化。其次，可促进垃圾减量和再利用。通过强制课征垃圾税，加重那些垃圾产量大的企业或产品的税收负担，迫使其采取措施治理污染排放或退出行业，使产业结构和资源配置向有利于环境保护的方向调整。