作者： Mae M. Ngai

导言

特朗普上台后所推行的修建美墨“边境墙”计划再度将移民问题推到了风口浪尖。事实上，迈入新世纪后，围绕移民改革展开的讨论从未中断过。早在2006年，哥伦比亚大学从事亚美研究的Mae M. Ngai教授在《波士顿评论》上撰文指出，美国作为一个移民国家，对边境的控制从来不是绝对的，直到19世纪晚期开放边境仍是法律规范，然而进入20世纪后情势才发生了转变。同时，作者在文中强调，美国人对非法移民持有的摇摆不定的态度使得国家对非法移民的政策在强制遣返和合法化之间往复循环，当前的移民改革面临着国家主权与世界人权的权衡。

今日，法意将与您分享Mae M. Ngai教授于2006年所完成的这篇文章，以此为契机梳理美国复杂多变的移民史，希望能对您理解当今美国关于移民问题的争论有所启发。

今年夏天，众议院的国际恐怖主义和核不扩散委员会就“边境脆弱性和国际恐怖主义”召开了公众听证会。目的是为执行国会在2005年通过的移民改革法案。在听证会上，一个边境巡逻官警告道，恐怖主义者会伪装成非法入境的墨西哥人进入美国。他指出，这些恐怖主义者会在墨西哥待上几个月，学习西班牙语并晒黑皮肤。然后他们穿成墨西哥人的样子，利用已经建立的非法走私网络，悄悄越过边境进入美国。

这种说法或许有些离谱，但国家安全确实成为了推动移民改革的强有力的理由。美国已经对其南部边境“失去控制”的言论团结起了要求加强执法的支持者，甚至包括那些对墨西哥移民怀有同情心的人。移民政策非常复杂，牵涉到各异的利益集团和无数经济和文化因素。作为国家主权的要素，边境控制的必要性是毋庸置疑的。主权——一个国家管理发生在其领土内事务的权威——是国际秩序的基石。边境控制对通常理解上的主权来说是关键性的，每个国家首先拥有决定谁内入境而谁不能的绝对权利。这也是为什么很多美国人不喜欢把无证移民地位合法化的原因。这不仅仅是奖赏违法者的行为，更被视为动摇了国家存在的根本。

无论是移民政策的原则还是实践，美国对边境的严格控制从来都不是绝对的。开放边境直到19世纪晚期都是法律规范。这在20世纪初期改变了，但即便在那时，对欧洲、亚洲和西半球的移民政策也是迥然不同的。这种区别对待与其说是为了维护主权，倒不如说是因为关于对外和国内政策、种族平等或不平等的主流观念。有时关于政策的争议会考虑到外国人。

如果我们把当前的争论从主权概念和失去控制引起的焦虑，转移到边境两边人们所受的影响，理解这段复杂多变的历史将是不错的开始。

19世纪晚期之前，到美国的移民实际上是不受限制的。作为一个曾经的殖民地和当时的新兴发展中国家，美国需要移民和劳动者（包括奴隶和仆人）。对自由白人来说，移民美国的大门不仅敞开，而且他们有积极的动力去移民，比如能够轻易的着陆和入籍。历史上也曾有过反对移民的时候，但都很短命，尽管它们创造了把移民排斥主义和政治宗教不宽容联系起来的先例。

在南北战争之后，美国不断发展的经济吸引了世界各地的劳动者，这成为了从资本主义农村的边缘区向核心区全球移民的一部分。但从19世纪晚期开始，美国采取了对欧洲、亚洲和西半球不同的移民和边境政策，这是由国内政治和对外关系的不同历史塑造的。

在19世纪晚期，到达太平洋海岸的中国人和其他亚洲移民和达到东部的欧洲移民很相似，他们都是来工作的。但在加州，亚洲人和美国的种族帝国主义发生了冲突，即19世纪领土扩张的意识形态，宣扬西方是盎格鲁撒克逊文明的领地。亚洲在当时已经成为了西方殖民扩张的据点，增加了欧洲裔美国人的优越感。对于亚洲人来说，美国的移民政策是排外的，从中国人（1875-1882）开始，扩展到其他亚洲人，在1917年创造了“禁区”（阿富汗到太平洋），并且到1924年日本人结束。

只有在排华时，美国最高法院援引了国家主权作为移民政策和授权国会立法的指导原则。在南北战争之前，移民由各州管理，因为南方不会允许联邦对劳动力转移的干涉。当南北战争后移民开始受到联邦控制后，移民被理解为适用于宪法的商业条款，劳动者和移民被轻易认作“商品”。但排华使得为什么有人受到欢迎而有些人不被欢迎必须得到解释。在1889年的排华案（蔡晨平诉美国案）中，最高法院判决国会拥有绝对权威——被称为“全权”来决定。在冯越亭诉美国案（1893）中，法院指出，外国人“只有获得许可证和国会的批准，才能进入和留在美国”。

1924年国会把人数限制拓展到了欧洲移民，仅为一战前每年平均移民人数的15%，而东欧和南欧的国家分配到最少的名额。“国家来源”的限额旨在排斥意大利人、斯拉夫人和犹太人，保守的美国新教徒把当时的社会问题归咎于他们，如城市贫民窟、阶级矛盾和政治激进主义。

芝加哥社会学家罗伯特·E·帕克在1926年准确地写明了美国对太平洋和大西洋边境的不同态度。帕克在阐述排斥亚洲政策时，写到“这些在我们西海岸上建起移民壁垒的法律无疑是种族偏见的。它的目的不仅仅是限制（比如欧洲）而是禁止来自亚洲的移民。这就仿佛我们说：不过是欧洲投影的美国到这里为止。太平洋海岸就是我们种族的边疆。

除了实施排斥亚洲人和限制欧洲移民外，国会在20世纪初期对西半球来的移民没有人数限制。国会对于泛美洲开放边境的官方支持很能说明一些问题，边境开放的历史和终结将为我们理解当前对移民改革的建议提供另一种背景。

确切地说，在20世纪20年代曾经有过排斥或限制墨西哥移民的支持者。那些认为亚洲人和东欧、南欧人是不受欢迎的种族，反对他们移民的本土主义者，也反对墨西哥移民，认为他们是不安分的“杂种”。但是两个因素压倒了西半球限额的主张。

第一，由于土地的清扫（由墨西哥裔美国人和墨西哥移民在20世纪前十年完成）、灌溉技术的进步和冷藏货车的发明，到1920年，西南部水果和蔬菜面向全国市场的大规模生产已经准备就绪了。对于农业劳动力的需要不同于制造业。大量的欧洲移民使得生产能力在19世纪末20世纪初得到了大幅提升。但到1920年，生产率的提高主要来自科技进步，而不仅仅来自劳动力规模的扩大。这就是为什么商界并不反对限制欧洲移民的原因。

与之相反，这些新兴的“田间工厂”需要巨大的劳动力，并且要具有移动性和季节性。在理想情况下，种植者希望有充足的劳动力以降低薪水和缩短收割时间。在20年代，西南部迁徙性的农业劳动力吸收了大量来自墨西哥的新移民和已经站稳脚跟的墨西哥裔美国人。他们主要在加州和德克萨斯州州内的两条农业带上劳作，同时也有一部分人跟随亚利桑那州和新墨西哥州的棉花带，直到北上科罗拉多、密歇根和蒙大拿甜菜地。在1920到1929年间，墨西哥族裔的人口翻了一番，达到140万。

第二，国务院在对国会施压，免除西半球限额上更有影响力。它关注的不是国内的农业劳动力，而是美国的外交和商业关系。在20世纪之交，美国在拉丁美洲和加勒比的商业利益不断增长，尤其是在墨西哥（石油）、古巴（糖）、和中美洲（水果），华盛顿开始从西奥多·罗斯福和塔夫脱直接的干涉主义、美元外交想更加温和的泛美洲主义和“好邻居”政策转变。在这种背景下，移民限额将被视为一种不友好的行为。

尽管没有对西半球移民的限额，在1924年实施的限制中，很大程度是针对墨西哥人的。新政令要求每个移民拥有护照和签证，缴纳人头税，并在一个官方港口接受检查。很多墨西哥人无法承担签证费用和人头税，只能通过非法越境来避免这些流程，多年来都是如此。但现在他们出现在美国是不合法的。历史上针对试图经过墨西哥偷偷入境、被排斥的欧洲人和中国人的边境管理，现在把重心转移到了逮捕墨西哥人上。结果是在1925到1929年间几乎遣返了翻了十倍的墨西哥人。

美国在大陆上的另一个邻居加拿大，曾经也被官方免除于国家来源的限额。美国和加拿大之间的边境和南部边境有着许多相似之处：边境线都很长，难以巡逻；都有过游客和劳动者非法越境的历史。但对加拿大边境实施的政策是不同的。人们对于加拿大人和北部的欧洲移民的焦虑感比较小，即便在种族工作竞争的情况下，这些白人移民依旧能够定居下来。在北部边境地区的边境巡逻官并没有花多大力气去审问、逮捕或遣返。而在西南边境集中边境巡逻的力量，政府也就保证了比加拿大人和欧洲人更多的墨西哥人会被遣返。

在西南部的种植者很快意识到，无证移民对企业来说并不见得就是件坏事。边境巡逻官们不可能在2000英里的边境线上阻止所有未授权的进入。尽管逮捕非法移民有时会暂时影响生产或造成劳动力短缺，最终，非法移民作为脆弱的外国劳动力，符合了农业企业的利益。

尽管国务院不会支持对西半球移民的正式限额，但采取行政手段来限制墨西哥移民能够安抚本土主义者。1929年，美国开始禁止对“可能成为政府救济对象”的非公民者入境，拒绝给除了之前在美国有住所的所有墨西哥劳动者发放签证。这就使得想要移民的人陷入了第二十二条军规【译者注：来自美国作家约瑟夫·海勒的小说《第二十二条军规》，此处意指互相抵触的规律或条件所造成的无法脱身的困窘】，因为展现出就业的潜质违反了进口合同工的禁令。这项政策就使得无证移民成为西南部社会显著的特征。遣返的威胁营造了一种怀疑和骚扰的氛围，特别是在边境地带。在德克萨斯，边境巡逻官对墨西哥族裔的人采取种族形象定性【译者注：指警察等因肤色或种族而不是证据怀疑人犯罪】，每有一个人真正被逮捕遣返，就有上千个人被审讯。墨西哥人也遭到种族隔离，被排除在全白人的初选、白人的公立学校和白人居所之外，公共厕所标记着“有色人种和西班牙系人”。

因此，美墨边界里奥格兰德河官方对移民开放，并很容易跨过，但矛盾的是只有在没有文件的情况下。西南部成为了另一种种族边界，墨西哥人作为廉价和可支配的劳动力受到欢迎，但不被欢迎成为国家的成员。相比于总体的移民法，按需设立的特别机构对墨西哥移民的管理更多：在大萧条期间40万墨西哥移民被郡福利机构遣返，自二战到20世纪60年代初，在合法临时工计划【译者注：指美国国会准许墨西哥临时工入境的法案】下四百万人作为农业外来工人入境。墨西哥人也被大规模排斥在旨在使欧洲非法移民合法化的行政程序之外，这加强了“非法”和“墨西哥人”相联系的公众印象。

尽管双重标准在实际操作中愈演愈烈，但官方对泛美洲主义和免除西半球国家于移民限额的支持持续到了1965年。在哈特塞勒法下，国会废除了歧视性的国家来源限额，实行一种基于个人资质（专业人士、美国公民或永久居住者的家庭成员优先）的政策，每年对每个国家最多可接受2万人。总统林登·约翰逊在自由女神像下举行的仪式上签署了这项法案，宣布这项法案和美国的民主传统“在每一个人优点的基础上珍惜并奖赏他们”是相一致的。

强调个人的优点和平等对待所有国家与国内的民权政治和冷战时期的外交政策是相协调的。为移民改革所斗争的自由派联盟把二战时期由于政治原因来到美国的犹太人、意大利人和其他欧洲民族的第二代团结了起来。他们把国家来源限额视作对他们地位的侮辱，移民改革是他们自己的民权运动，是他们对在美国平等地位的诉求。在黑人民权运动的鼓舞下，许多欧洲裔美国人相信他们同样也在参与争取一个以种族和宗教宽容为基础的多元社会。

移民改革者也认为国家来源限额对外交是不利的，正如种族隔离政策损害了美国作为自由世界领导者的可信度。冷战同盟意大利和希腊就为他们极低的移民限额感到痛心。在亚洲的风险也很大，尽管排亚法案在1952年被废除，亚洲是所有国家中限额最低的（日本105，菲律宾50）。

尽管哈特塞勒法放松了来自欧洲和亚洲的移民，它同时也标志着西半球开放边境的终结。在整个20世纪50年代和60年代初期，推行立法废除国家来源限额的赫伯特·雷曼、休伯特·汉弗莱和肯尼迪总统和约翰逊总统都主张继续免除西半球，援引泛美洲主义的长期政策和友好的睦邻关系。但在哈特塞勒法案的最后谈判中，支持免除的一方失败了。国会中的温和派，尤其是参议员萨姆·欧文、埃弗雷特·德克森和共和党人迈克尔·费汉，要求把限制西半球移民人数作为支持废除国家来源限额的条件。他们的依据是人口学家预测拉丁美洲即将发生人口爆炸，他们希望官方的限制。

国会本应预料到官方限额会导致更多无证移民。在合法临时工计划快要结束的时候，从墨西哥非法进入美国的人就开始增加。该计划于1964年结束，被越来越多得批评为滥用墨西哥国民，并压低了国内农场的薪水。但只有一些人持保留态度。西南部的种植者不反对限额，也不希望回到合法临时工计划（他们认为太官僚）：他们满足于雇佣无证工人。改革者对不受联邦劳动标准管理的农业劳动市场的理解和对泛美洲主义的承诺都很弱。事实上，泛美洲主义在以“平等对待”为标志的移民改革氛围下没有多大希望。在这样的背景下，把西半球免除于限额像是一种偏爱。对这段政治历史的叙述应该写明，在给所有国家平等限额基础上的移民政策实际上有着大相径庭和并不平等的效果。

当哈特塞勒法在1968年生效时，包括了全球每年移民29万的最高限制，西半球最多12万。尽管方案把每个国家限制在2万以内，最初给予了墨西哥和加拿大这两个最大的移民来源国各4万的限制。在西部和西南部依旧从墨西哥吸收农业劳动力的情况下，效果是非常直接和严重的：1968年被遣返回墨西哥的人数增长了40%，达到151000。1976年，当国会决定墨西哥和加拿大也要适用每国2万的限额后， 美国驱逐了781000个墨西哥人处境。相比之下，世界上其他所有国家被逮捕的总数一直保持在一年10万以下。

到20世纪80年初期，就出现了南部边境已经“失控”的言论。1986年的移民改革和控制方案试图通过立法、边境执法和惩罚雇主的组合来处理日益增长的无证人口。几乎三百万人在法案下使其地位合法化。但这个法案依旧未能成功阻止更多的未授权入境。惩罚雇主也并未执行。边境部分的军事化迫使非法入境转移到危险偏远的地带。在21世纪到来之际，每年有500人在沙漠中丧命。

事情并不非得如此。事实上，哈特塞勒法的立法过程中还包括了另一个也由参议员菲利普·哈特支持的法案，它包含着完全不同的精神，和我们当前的政策形成了鲜明的对比。

在20世纪60年代初期，哈特构想了一种基于一个把难民和移民输出国家需要考虑进来的方案。他的计划不把西半球列入限额范围内，对世界其他国家设置了每年总共25万的上限。这个计划把限额的20%分配给难民，而国家间的平衡和该国的人口（32%）和之前到美国的移民（48%）成正比。在哈特的计划下，只有英国的限额会有所减少。

哈特的建议是值得关注的，因为它不假定美国人和其他地方人们的利益是零和博弈。它考虑了许多因素——人权，其他国家的需要，历史上在美国的地区联系和美国公民在国外的家族联系。这是一个周到又有弹性的政策，既不抛弃主权的原则，又不使其绝对化。

事实上，哈特把这个法案的设计归功于美国移民和公民委员会，这是一个资助了一个两年的研究项目，为了设计“人性化且没有偏见”的移民政策的特别联盟。委员会中有许多在20世纪50年初期和中期积极推行移民改革的自由派组织，比如美国犹太人协会、天主教慈善全国委员会和汽车工人联合会，同时也包括具有安置难民经验的志愿组织，如美国民族服务委员会和纽约新美国人协会。这个法案也留下了哈特作为参议院司法委员会下难民和逃脱者小组委员会主席的印记。

35位参议员和国会的14位成员共同支持了哈特的法案。《生活》杂志赞美了接纳难民的规定，并敦促国会“为人性”通过该法案。但肯尼迪总统的幕僚反对该法案，并向哈特施加压力要求提出一个更为温和的法案，在专业人士和家庭成员优先的原则下，每个国家限制在2万人以内，并且只分配给难民3%。

哈特在提出新法案的同时试图保住他自己的法案。事实上，在总统遇刺前这两个法案都没有对外公开，约翰逊政府后来重提了肯尼迪的提议。到那时，哈特原来的法案已经被放在一边。国会在1965年通过了作为民权移民法案的哈特塞勒法，它对正式平等的承诺既导致了进一步的自由，也带了更多的限制。

哈特旧法案的细节已经过时了，但它具有生命力的原则没有。它展示了一个基于真正的人们需求和条件而不是笼统的抽象概念的移民政策的先例，它不仅考虑美国的利益，还有其他国家和人民的利益。美国现在有四千万墨西哥人、中美洲人和其他拉美人，可能有六百万没有合法地位。现在他们不仅是西南部农场劳动力的主力，还是食品加工、建筑计日工、医疗服务、勤杂服务、家政服务和全国其他服务职业的支柱。对这些劳动市场的底层劳动力，雇主总是藐视联邦和州对薪水、工作时间和安全的劳动标准。在过去的几十年中，西南部的种族边界已经在全国被复制。以生硬地定义和强化的边界，而不是以人类利益为基础的移民改革将会使这一切变得更糟。

美国人总体而言对非法移民的后果有两种看法：我们希望控制边境，但我们对实施大规模的遣返犹豫不决。这就是为什么我们的移民政策在强制实施和合法化之间不停循环。不论今年国会将做什么决定（如果国会打算做决定的话），强制实施和合法化的循环将会继续，除非我们把假设和目标转移到人权和共同利益上。一件事是显而易见的：选举季关于伪装成非法移民的恐怖主义者的不实宣传不会鼓励关于移民改革的严肃讨论。

翻译文章：

MAE M. NGAI，The Lost Immigration Debate, Boston Review, September 06, 2006.

网络链接：

https://bostonreview.net/mae-m-ngai-the-lost-immigration-debate-border-control

（邵依琳翻译）

文字：邵依琳

责任编辑：韩笑

技术编辑：王咪