【国投观点】财政部财预[2017]50号文解读|163

财政部、银监会等六部门联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，在地方政府融资担保清理、平台公司融资管理、规范PPP行为、规范地方政府举债融资、建立跨部门联合检测和防控机制、信息公开等方面做出规定。

一、文件的主要内容及规范方面

政策目的在于防范风险，约束地方政府及平台杠杆融资。50号文的要求，与之前防风险论调相符，所不同的是，规范地方政府举债融资防范的是地方财政风险，而前期出台的监管文件更多是防范金融风险。同时，加强融资平台公司融资管理，地方融资平台作为典型的国有企业，这与“强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业负债降到合理水平”的目标相一致，旨在约束平台的杠杆融资。

对地方政府举债融资的监管，从单兵作战进入“协同监管”模式。43号文下发之前的地方政府融资监管政策，多是财政部、银监会、审计署等机构单独发文，多在某单个领域对地方政府及平台融资进行约束。直到财务部下发43号文，对地方政府及平台的融资出现顶层设计。需要强调的是，50号文是财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部门联合发布，目标和方向一致，同时要求“跨部门联合监测和防控机制”，这就意味着对地方政府的举债融资行为已经由原来的单兵作战进入了“协同监管”的模式，监管趋严是非常明确的。

进一步推动地方政府、平台融资向市场化方向发展。 50号文要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”、“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”、“不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”、“限额内发行地方政府债券方式举债”，均旨在理清地方政府和融资平台的债务关系，避免地方政府与融资平台纠缠不清的隐性风险。实际上，在43号文、88号文对此均有论述，50号文则是进一步强调。同时，“加强融资平台的市场化运营”、“金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展”，旨在推动平台融资进一步向市场化发展。

将地方政府的隐性担保，转化为市场化操作的显性担保。50号文要求地方政府不能出现承诺函，但允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系。这亦是将担保行为推向市场化操作，明确市场化担保人和被担保人的法律责任。地方隐性担保显性化、市场化，并非对融资平台寻求市场化的外部担保增信行为一刀切，也旨在理清政府与平台的债务关系。

规范PPP融资，避免地方政府的变相举债。50号文强调，地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

二、文件的主要影响

对城投债定价影响：城投融资条件进一步收紧，仍有调整压力。短期内融资平台融资渠道面临收紧压力。信用利差偏低，城投债相比产业债利差、城投行业利差回归至2015年7月份水平，但无论是当前的融资环境、政府信用预期、机构需求等方面均不可能与2015年7月份类比，从这几个角度看，城投债的调整可能仍未结束，甚至有进一步的压力。但对于向市场化改制的平台企业与地方政府挂钩程度较低，项目自身亦有一定的现金流支撑，受政策影响较小，如果估值继续调整，即使将其当国有控股公司看未必就没有价值。

对地方政府融资影响：有助理顺地方政府与平台的债务关系，化解风险。清理地方政府融资担保、在限额内允许地方政府举债，这有助于化解地方政府债务风险，对地方政府融资而言，可以约束性、清晰化的作用。

规范PPP融资，阶段性降低PPP对基建的拉动作用。在2016年8月份开始，各部委开始对地方政府债务风险和对PPP变相融资行为进行排查，PPP发起项目明显减少。当前对PPP融资进行监管排查，将继续放缓PPP项目发起节奏，按照PPP落地的时间推算，今年下半年开始项目落地的高峰可能正逐渐过去，50号文将阶段性降低PPP对基建的拉动作用。

收拢地方政府融资渠道，债股方式转变。50号文在规范地方政府债，健全管理机制的同时，并非斩断地方政府一切融资渠道，而是将正规融资途径以外的不规范的渠道予以清理。因此，从文件实施的附带效应来看，倒是对以PPP模式展开的基建投资产生利好，而正是由于PPP模式是一种政府与社会资本共同出资设立项目公司进行的投资行为，政府并不由此背负债务，可以说是一种举债转为股权投资的变化。当我们明确知道，政府融资监管趋严时，仅剩在地方政府配额内发行债券（财预2017第35号文规范）、平台公司融资（但无任何政府兜底保证，平台公司自担还款责任）、PPP模式（公私合营）等。在过了50号文实施初期后，PPP投资的阶段性低迷有望改善。

（来源：中国（园区）PPP大讲堂）

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