来源：食药法制 作者：宋烈
近期，网上流传了一份武汉市食品药监局《关于“赤砂糖”标称为“红糖”等问题的批复》，似乎对“赤砂糖”标注为“红糖”提供了官方说法，但经仔细研读发现，本人观点与其相左，现写上几句供诸位明鉴。
案情回顾
某超市销售的预包装食糖，在其包装袋正面显著位置及食品名称均标注为“纯正红糖”，而在背面的配料表（原料）中，却标注为“赤砂糖”。显然，该食糖标签标注的食品名称和配料表不一致，那么，该食糖标签是否符合规定，是否可以认定为瑕疵呢？
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GB13104-2014适用范围包括“红糖”
上述批复认为，《食品安全国家标准 食糖》增加了“红糖”术语和定义，但是该标准并未因此标示其增加了适用范围。果真如此么？
经查阅，《食品安全国家标准 食糖》（GB13104-2014）第1条：“本标准适用于以甘蔗、甜菜为原料生产的原糖、白砂糖、绵白糖、赤砂糖、红糖、方糖和冰糖等。”，显然，该标准的适用范围明确包含“红糖”， 不知道武汉市局是否认真阅读了GB13104-2014全文……
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“赤砂糖”和“红糖”不是等效名称
该批复还认为，“赤砂糖”和“红糖”是极为近似的概念，赤砂糖为专业术语、红糖为通俗用语，二者是等效名称。果真如此么？
在GB13104-2014第2条“术语和定义”中，明确规定了赤砂糖和红糖的定义：
赤砂糖：以甘蔗为原料，经提取糖汁，清净处理等工艺加工制成的带蜜的棕红色或黄褐色砂糖。
红糖： 以甘蔗为原料，经提取糖汁，清净处理后，直接煮制不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖。
仔细对比发现，赤砂糖定义中有“等工艺”、“带蜜、”“砂糖”字样，红糖定义中有“直接煮制”、“不经分蜜”、“糖”的字样。显然，二者并非统一物质。
其实，2015年“3·15”晚会就曝光过“赤砂糖”伪装“红糖”问题，会后记者调查中，专家也对二者区别作出了权威解答。通过查阅轻工行业标准《赤砂糖》（QB/T2343.1-1997）,《红糖》（QB/T4561-2013）以及国家标准《制糖工业术语》（GB/T9289-2010），结合全国制糖标准化技术委员会秘书长郭剑雄及糖业及综合利用教育部工程研究中心主任、广西大学轻工与食品工程学院教授李凯的解释，可知：
赤砂糖，其实是将甘蔗经过工业化加工成白砂糖过程中产生的一种副产品，因其带有较多的糖蜜，因此外观与红糖十分类似。
红糖，指将甘蔗压榨出汁后，经过物理澄清或简单的石灰法（亦有不加的情况）澄清，不需加入化学药剂和食品添加剂，然后加热浓缩去除水分后得到，完全保留甘蔗原有的风味和营养物质。
目前市场有真正的红糖，古方红糖是其中较早的一个红糖品牌。黔西南古方红糖有限公司总经理王连升介绍：“古方红糖在制作工艺上，采用传统的‘直风灶’和‘连环锅’熬制红糖，产品天然结晶为块状，与常见的颗粒状赤砂糖从外观上就有明显的区别。”
“赤砂糖和红糖的本质区别是生产目标。一根甘蔗中有多种营养元素，现代制糖业的目标是生产调味品，所以主要提取甘蔗中的蔗糖分子，而把多元糖分与微量元素处理掉，所以赤砂糖的优点是甜度高、纯度高、溶化快，适合烹饪使用，其缺点是口感和营养物质因添加化学助剂而受到一定损害。”王连升认为。
“红糖的生产目标是制造女性温补饮品，所以要把甘蔗体内的果糖、还原糖、葡萄糖、糖蜜以及维生素和矿物质微量元素等全部结晶，是一种混合物，为多元糖。红糖的优点是天然、无化学助剂、多元营养，缺点是产品受潮会氧化发黑、溶化缓慢，不适合厨房烹饪使用。”王连升称。
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食品标签混淆“赤砂糖”和“红糖”不应认定为瑕疵
该批复最后认为，“赤砂糖”和“红糖”二者的食品安全指标没有区别，食品标签虽然混淆了“赤砂糖”和“红糖”，但不影响食品安全。对于包装上未按照国家标准规范标注配料表及“老红糖”等名称问题，应当责令食品生产经营企业召回产品，限期纠正违法行为。企业及时纠正违法行为的，建议按照《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定，以标签存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导论处。
1 没有食品标签不规范的概念
国家食药总局办公厅于2015年1月30日对刘某作出的咨询答复中明确，《食品安全法》及其实施条例，没有食品标签不规范的概念。
2 该批复混淆概念，前后矛盾
在适用《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定时，即认定食品标签为瑕疵时必须把握两个要素，一是不影响食品安全，二是不会对消费者造成误导，二者必须同时具备。武汉市局在批复中只提及食品标签混淆 “赤砂糖”和“红糖”，不影响食品安全，但对是否对消费者造成误导却只字不提。
此外，依据《食品安全法》第一百二十五条第二款的规定：“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”因此，如果按照武汉市局的批复意见，对上述标签问题认定为瑕疵，那直接责令改正即可，如果企业拒不改正则给予罚款。但是，批复在处理意见上，却对企业是否及时纠正违法行为，作为《食品安全法》第一百二十五条第二款适用前提，显然于法无据。企业是否及时纠正，应该是行政处罚自由裁量的考量因素，实在难以理解武汉市局在案件定性上与企业是否及时纠正违法行为有何必然关联？
最后，更需要注意的是，根据《食品召回管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第12号）第十三条第三项的规定：“标签、标识存在瑕疵，食用后不会造成健康损害的食品，食品生产者应当改正，可以自愿召回。”所谓自愿召回，自主权在于企业。那么，如果武汉市局将上述食糖的标签问题认定为瑕疵，那么为何却在批复意见中要求武汉市硚口区食品药监局“应当责令食品生产经营企业召回产品”呢？这样的行政指令显然与总局12号令不符，前后矛盾。
3 依法行政，准确适用法律
《国家食品安全标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.2.1 ：食品名称应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。4.1.2.1.1 当国家标准、行业标准或地方标准中已规定了某食品的一个或几个名称时，应选用其中的一个，或等效的名称。
无论是“赤砂糖”还是“红糖”，国家标准、行业标准都对其定义有明确的规定，无论从概念，还是物质本身，二者也绝非同种食品。试问，为何企业不把配料表标示为“红糖”，而在食品包装显著版面标示为“赤砂糖”呢？涉案食品选用价格略低的赤砂糖作为原料，而在食品包装的显著版面却宣称该产品为“纯正红糖”、“老红糖”、“姜汁红糖”等等，生产经营者明显存在故意欺诈、误导消费者的情形。如不严厉打击，对消费者不公，对合法企业更不公。
综上，涉案食品标注的食品名称（红糖）未反映食品真实属性 （赤砂糖），构成经营未标明食品名称的预包装食品的行为。企业行为违反《食品安全法》第六十七条“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称；……”的规定，应当按照《食品安全法》第一百二十五条：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定查处。
新闻链接：
赤砂糖岂能与红糖混为一谈？
杭州揭下“太古红糖”虚假标签
一直以来，红糖以其特殊的营养成分，在民间受到较高的推崇和喜爱。而与此同时，一种名为“赤砂糖”的产品，也长久以来以红糖的等效名称自居，并被广大消费者当作红糖而选购。
那么，红糖与赤砂糖是同一种食品吗？两者能混为一谈吗？近期由此引发的一场行政诉讼有了定论，杭州市市场监管局（下称杭州市监局）叫板糖企混淆红糖与赤砂糖两种不同食品，并纠正虚假标注的行为，得到了法院终审判决的支持。
沃尔玛四款红糖违规标注被查
这一事件要从2016年初说起。据《市场导报》维权中心记者了解，当年1月20日，杭州市监局在对沃尔玛华东百货有限公司（下称沃尔玛公司）杭州东新分店进行现场检查时发现，有四种正在销售的红糖产品涉嫌违规标注。
这些产品分别是内蒙古正北食品有限公司的“老姜黑糖”（益母红糖），配料为赤砂糖等；太古糖业（分装）的“太古红糖（赤砂糖）”，配料为赤砂糖；义乌市树海食品厂生产的 “树海牌”赤砂糖 （红糖），配料为白砂糖等;杭州全照食品有限公司分装、杭州恒兴粮油食品有限公司销售的“糯千家红砂糖”，配料为白砂糖等。
杭州市监局认为，这些产品的包装标签所标示的品名与配料均存在两个不同专有名称等违法情形 （即将赤砂糖或白糖标注为红糖），故沃尔玛公司违反了《食品安全法》的规定，属于生产经营标签、说明书不符合规定的食品、食品添加剂的行为。
经认定，该案货值金额为10972元。2016年5月，杭州市监局作出《行政处罚决定书》，责令企业改正，没收违法所得及违法经营的食品，并处罚款82290元。
受到处罚的虽然是沃尔玛公司，然而涉入此案的成都太古糖业有限公司（下称太古糖业）却对此不服，并于当年7月向杭州市政府申请复议。市政府随后作出的《行政复议决定书》，维持了《行政处罚决定书》的行政行为。
太古公司依然不服，向杭州铁路运输法院提起了诉讼。
一审认定红糖、赤砂糖混用构成误导
杭州铁路运输法院经过审理后认为，虽然《食糖卫生标准》(GB13104-2005)适用于原糖、白砂糖、绵白糖、赤砂糖，其中并没有红糖标准，但是在2015年实施的食品安全国家标准 《食糖》(GB13104-2014)中，却将食糖分为原糖、白砂糖、绵白糖、赤砂糖、红糖、方糖、冰糖，并分别进行了定义。
其中赤砂糖定义为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理等工艺加工制成的带蜜的棕红色或黄褐色砂糖；红糖定义为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理后，直接煮制不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖。
从上述定义可以看出，虽然红糖和赤砂糖的色着基本相同，但加工工艺等方面有所区别，是两种不同的食糖，故从实施食品安全国家标准《食糖》的2015年5月24日开始，生产经营者应将红糖和赤砂糖予以区分，二者之间不得混同，两者不能认定为等效名称。
铁路法院同时指出，依据卫生部发布的国家标准《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)规定，红糖和赤砂糖作为两种不同的食糖，在食品标签中应予以区分，并在标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。本案中，四家公司生产的食糖的真实属性分别为赤砂糖和白砂糖，而在预包食品标签上的标示名称均与其真实属性不同，势必会引起消费者的误解，故四家食品的标签违反了上述国家标准。
不过，铁路法院另外认为，第三人沃尔玛公司对不是由其提供的标签的真实性不负有事先审查的义务，亦不具有事先审查的能力和可能。故该案的处罚对象应当是提供标签、说明书的生产者或经营者。因此，杭州市监局对沃尔玛公司进行处罚，系适用法律错误。
杭州铁路法院随后判决撤销杭州市监局作出 《行政处罚决定书》的行政行为，并责令其重新作出处理，判决同时撤销了杭州市政府作出《行政复议决定书》的行政行为。
市监局庭上直指标注虚假
因不服以上一审判决，太古糖业、杭州市监局均向杭州市中级人民法院提起了上诉。太古糖业依然坚称，食品生产许可部门和食品行业协会均认可“红糖”和“赤砂糖”为等效名称，长期以来红糖被纳入赤砂糖单元管理，而且实践中红糖也一直作为赤砂糖的等效名称使用，故案涉产品的名称可以使用赤砂糖的等效名称红糖。
太古糖业还表示，即使不考虑等效名称问题，因红糖是赤砂糖的俗称，案涉产品标签使用赤砂糖的俚语名称“红糖”并同时标示了赤砂耱，符合食品标签通则的规定，一审法院的认定也是错误的。而且行业内和部分地区仍然不加区分地使用赤砂糖和红糖这两个称谓。另从国家标准、行业标准中“红糖”与“赤砂糖”概念发展历史来看，“红糖”与“赤砂糖”属于包含关系。
结合其他的上诉理由，太古糖业提出了撤销一审判决中关于案涉太古红糖（赤砂糖）产品标签“势必会引起消费者误解”违反了国家标准的认定，并确认被诉处罚决定程序违法等请求。
同为上诉人的杭州市监局则认为，一审判决认定事实有误且因片面理解《食品安全法》，导致适用法律错误。
该局委托代理人、浙江泽大律师事务所律师胡伟为特别指出，案涉食品不仅其真实属性与标签所标示的名称不符，而且标签同时标注了两个不同的名称，而且其中一个名称与配料表不符，因而在形式上即表现出虚假性。
胡伟为还指出,沃尔玛作为统一配送的著名连锁大型综超，有总部统一查验进货，总部有专门负责质量管理的机构把关，有食品安全专业技术人员和食品安全管理人员及保证食品安全的规章制度，其不可能不知案涉食品不符合食品安全标准。在案涉行政处罚的全过程中，沃尔玛也表示其完全知晓上述违法事实，且其从未试图证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准。因此，沃尔玛的违法行为事实清楚、证据确凿，杭州市监局完全可以对其进行处罚。
终审认定沃尔玛未尽查验义务应受罚
在对此案审理之后，杭州中院指出，该案存在两个主要争议焦点：第一，在食品标签上，“红糖”与“赤砂糖”是否可以作为等效名称使用；第二，经营者经营的食品标签不符合食品安全法的规定，是否应当予以处罚。
杭州中院认为，根据《预包装食品标签通则》的规定，食品标签上标示的应为专用名称，该名称应为国家标准、行业标准或地方标准中规定的名称。在无国家标准、行业标准或地方标准规定的名称时，则使用常用名称或通俗名称。而早于1994年，赤砂糖已有强制性国家标准GB14964-1994《赤砂糖卫生标准》。2003年GB/T5009.55-2003《食糖卫生标准的分析方法》中已将红糖作为单独的食糖种类予以列明。2013年，又单独对红糖制定了行业标准即QB/T4561-2013《红糖》（2014年7月实施）。2014年，国家标准《食糖》中将赤砂糖、红糖作为不同的食糖种类予以列明。
杭州中院故认为，赤砂糖与红糖分别执行不同的国家标准、行业标准，两者并非等效的名称，不能混同使用。
对于太古公司以“红糖”系“赤砂糖”的俗称（俚语名称）为由，主张两者可以混同使用的说法，杭州中院认为，国家标准中已规定了该两类食糖的专用名称，且两类食糖在制糖工艺等方面存在不同，即便公众对于两类食糖的认知存在误解或混淆，将两类食糖的名称混淆使用，但这不能成为“红糖”与“赤砂糖”两个名称在标签上可以混同使用的理由。反而因这两类食糖名称在标签使用上的不规范可能造成消费者的误解或混淆，损害消费者的合法权益。故在国家管理层面应加强规范两类食糖名称在标签上的使用，引导消费者识别两类食糖，维护消费者的合法权益。
杭州中院指出，此次查获的四类红糖产品，有产品名称上存在赤砂糖与红糖同时使用的问题，有产品名称与配料表不符的问题。这些食品的标签使用不符合《预包装食品标签通则》，亦违反了《食品安全法》的规定，应当予以处罚。上诉人太古公司的上诉理由均不能成立。
关于经营者经营的食品标签不符合食品安全法的规定，是否应当予以处罚？杭州中院认为，本案中，案涉产品的标签明显不符合 《预包装食品标签通则》和《食品安全法》的规定，沃尔玛公司作为经营者未尽到查验义务，且不存在《食品安全法》规定的可以免于处罚的情形，故依法应当对沃尔玛公司进行处罚。
结合其他认定，杭州市中院认为，杭州市监局作出的处罚决定具有事实和法律依据，程序合法，市政府作出的复议决定程序符合法律规定。依照 《行政诉讼法》的规定，杭州中院于近期作出终审判决：撤销杭州铁路运输法院作出的《行政判决书》；驳回成都太古糖业有限公司的诉讼请求，二审案件受理费由成都太古糖业有限公司负担。
胡伟为律师表示，红糖、赤砂糖的区别在食糖界几乎无人不知，近年来相关的投诉、举报频发，2015年央视315晚会更是将赤砂糖冒充红糖作为典型事例予以曝光，太古糖业作为相关标准的起草单位，对红糖赤砂糖的产品区别和法律区别是清楚的，故其做法构成了对消费者的误导。而这次终审的判决结果显然有着极为积极的意义，它不仅保障了食品安全法的正确和严格的实施，更是有力地维护了消费者的合法权益。
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