政策 | 3分钟看透PPP养老|163

引言

在人口高速老龄化的今天，养老问题已成为“人民最关心最直接最现实的利益问题之一”。在养老领域，政府如何既解决民生问题又兼顾收支平衡？社会资本又如何发挥市场机制的同时获取足量的运作资本？作者认为：政府和社会资本长期合作，发挥双方优势的PPP模式当仁不让应作为首选。那么PPP模式是什么？PPP+养老会有怎样的化学反应？PPP养老模式前景如何，优劣势是什么，该如何更好地发展？本文将为你一一解答。

PPP是什么？

PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。

广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

适合项目：价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。

为何要大力推广PPP：第一，通过PPP可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。

第二，PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险。

PPP+养老=？

PPP模式特点与养老项目特点对比

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看，PPP模式基本可以和养老服务产业实现对接，解决养老服务产业面临的资金缺口。

PPP养老现状：

（数据更新至2016/12/31）

从前几年的“摸着石头过河”到大步迈进。

l 全国PPP养老项目314项，占总量的2.3%（截至2017年8月31日）

l 养老项目投资金额总计1884.99亿，整体落地率为39.23 %

l 项目领域多集中于养老机构类及医养结合类，社区养老项目较少

l 运作模式相对单一，多数采用BOT及BOO模式

PPP+养老的必然性：

一、养老市场需求潜力大

1）我国老年人群消费能力不断增强。

老年人收入水平逐渐提高，老年人消费倾向明显增强，由被动消费向主动消费转变。

2）养老服务需求规模不断扩大。

2016年我国65周岁及以上人口数量已经达到1.5亿；预计到2020年，将达到2.43亿，约占总人口的18%。

3）我国社会养老服务产业发展潜力巨大。

养老需求如衣食住行看病等需求将逐步释放出来，因此老年餐饮、保健、文化娱乐、康复、旅游等方面的前景可期。

4）养老产业供给不足

我国目前的养老服务体系与社会养老需求之间存在巨大差距，主要体现在以下三个方面：

第一，养老服务设施严重不足；

第二，护理人员短缺且专业技术服务平低；

第三，民办养老机构发展迟缓且入住率较低。

二、政府重视程度高、扶持力度大

为了鼓励养老与PPP模式进行更深层次的融合，政府也频频从政策角度给予支持，而“十三五”规划纲要也侧面肯定了PPP模式在养老领域的应用。

2017年8月14日，财政部、民政部和人力资源社会保障部联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，其中列明了一系列措施规范以及支持养老业PPP模式的发展。

三、整合公私资源

PPP模式下，政府部门和社会资本方(包括营利性的和非营利性的)根据各自的相对优势，可灵活分配责任（建设、运营、融资）。

四、收费定价机制相对透明

PPP+养老带来的好处：

养老项目由于其公益性，具有覆盖面广、体量巨大、收益周期长的特点，如果运作得当，可以开创出三方多赢局面：

对政府来说：有助于解决政府在养老行业中面临的财政支出、职能转换等问题，缓解并改善因养老资源欠缺带来的社会压力；

对企业来说：充分发挥在资金、技术、管理和运营方面的专业优势，同时在政策支持下能降低投资风险，实现收益；

对民众来说：在合理的价格内，享受到高质量的养老服务；

PPP养老如何运营？

拆解固定搭配形成利益共同体

毫无疑问，公建民营可以化解养老机构运营初期土地成本的压力和购买及运维设施设备的资金压力。政府方面，拥有土地、房屋、设施设备的所有权以及对社会资本的监督权，而社会资本在摆脱了高成本的压力之后，只需专心负责运营。

但在业内看来，政府和企业双方的关联度不高、黏合度不强，因此，养老领域势必还要寻找更符合市场规律、更能体现出双赢的PPP模式。

可采用“建设-维护-移交+委托运营”的模式，政府先与投资方签订协议，投资方负责项目的建设和设备的置办、维护，政府则通过租赁的方式获得养老设施的使用权，并向投资方支付相关费用。

运营瓶颈：

1、区域分布不均、金额相差悬殊

截止目前，PPP养老项目虽已在全国范围开展，但区域分布分布不均，投入资本更是相差悬殊。在金额方面，山东省独占鳌头，远超出第二名贵州，更不用谈其它省市了。因此，全国普及发展PPP养老模式成为了其发展的大难题。

（数据更新至2016/12/31）

2、投资领域集中

从投资领域看PPP养老重点投向医养结合、养老公寓等领域，物质投入超过精神关怀，已经成型的421人口结构使得很少有子女能在老人身边，对于老人而言，现在更需要的是精神关怀，而目前PPP养老资金投向仍以养老业、医养结合项目为主。

（数据更新至2016/12/31）

3、运作模式与回报机制单一化、同质化

在运作模式中BOT、BOO模式占比超过90%，回报机制中使用者付费仅占81%，可行性缺口补助与政府付费项目仅占16%，政府将养老问题推向社会的倾向严重。

4、老人支付能力整体较弱与使用者付费机制相冲突

现行PPP养老模式以使用者付费为主，而老人支付能力整体较弱。

PPP养老的“二三四”运营定理

地方在开展养老PPP项目之前，政府和社会资本首先要把握好两个原则、三组数据和四个要素。两个原则即微利综合两原则；三组数据即当地老年人口的数据、健康状况和收入状况。这三种数据将决定养老PPP项目究竟该采用哪种模式运作；四个要素分别是土地、房租、服务和老人的生活费用，从养老服务需求的角度出发，来衡量政府和社会资本之间的关系。

对策及建议

统筹兼顾我国居家养老模式发展中的问题，从政府和社区两个不同的角度，推动我国PPP养老产业的可持续发展，必须从政府和社会企业方面着力：

政府扮演的角色

（1）发挥引导功能的角色。明确PPP居家养老事业的重要地位，促进养老产业的良好发展。

（2）整合社会资源的角色。通过建立稳定的资金链条和完善的监管体系，满足其对资源和管理的依赖。

（3）完善政策法规的角色。

（4）加强监督和评估的促进者角色。

（5）强化社会资本准入与管理的角色。适度降低相关行业的进入门槛，健全市场规则，增加对私营其企业的优惠和扶持力度。

社区和企业扮演的角色

（1）建立完善社区居家养老服务网络。发展完善社区之间的居家养老服务网络，减少消灭养老服务死角。

（2）整合原有设施资源，加大新型设施投入，扩大设施总量首先，加强基础设施建设。

（3）培育专业人才队伍，提高养老服务效率和能力。