从《人民的名义》看官员行为的逻辑|163

热剧《人民的名义》为观众呈现了形形色色的官员：唯政绩的李达康、唯权力的祁同伟，任劳任怨的易学习、无欲无求的孙连城以及一心为公的陈岩石等。这些人都以“官员”为起点，究竟何种力量使官员的行为变得如此多样？

官员行为的分类

本文通过工作态度、工作内容和权力取向三个变量描述官员行为。努力程度衡量官员完成本职工作的敬业程度，分为积极和消极两种情形。在积极工作情形下，本文将工作内容细分为GDP优先和整体利益优先两种类型以衡量官员工作的方向。权力取向衡量官员使用权利的利益出发点，分为谋私和谋公两种情形。

积极谋私型官员：A和B

他们属于权力投机者，把权力当成为其私利服务的私有财产，通过权力完成上级规定的政绩指标或整体利益的增长来获得超额的政治利益和（或）经济利益。他们有的关注职位晋升，有的关注权力变现所带来的经济回报，或兼而有之。这类官员兼具建设性和破坏性两种效果，最终结果取决于这两者的相对关系。

他们以创造政绩为手段，谋求自身利益的不断增长。他们之间的区别在于使用权力的方向，A仅聚焦政绩没有兼顾政绩之外的领域；B较A则更注重地区整体利益的均衡发展。

积极谋公型官员：D和E

他们属于权力的行使者，认为权力最终归属于公众。从公共利益出发，他们通过行使权力促进当地GDP或整体利益的增长，自然而然地获得正常的政治利益和经济回报，他们以公共利益为关注点，职级晋升和经济回报是积极行使权力的“副产品”。

他们的区别在于实现公共利益路径选择的差异，D认为只要积极实现上级所认可的政绩的相关内容就可以实现公共利益。E则对政绩进行批判性思考，以地方真正的整体利益为出发点，统筹政绩和地方整体利益的关系。

消极谋私型官员：C

此类官员不愿通过承担积极工作所支付的代价获得合理的晋升和经济回报，更愿意消极地完成工作将焦点聚焦于私人利益，由于此类人在工作态度上较为消极，所以难以获得合理的升迁，其主要通过权力变现来增加个人利益。

消极谋公型官员：F

此类官员不愿承担积极工作所需支付的代价，更愿消极地维持现状，但不会通过权力变现而增加个人利益，更偏好得过且过的状态。

吸引官员行为的神秘力量

人们会对激励做出反应，官员之所以表现出特定的行为是因为某种激励具有更强的吸引力，将官员的行为吸引到特定的“轨道”上。如下图所示，官员行为的初始位置在O点，但不同的激励最终将官员的行为定格在A、B、C、D、E和F等类型。

晋升竞赛

为了有效管理广阔的疆域，我国选择了科层式的治理结构，中央政府将地区的管理权下放给各省级政府，各省级政府再将省的管理权下放至各市级政府，以此类推，上级政府和下级政府之间形成“委托—代理”关系。职位晋升是绝大多数官员的职业追求，职位的稀缺性导致官员不得不加入晋升竞赛之中，这场竞赛的结果受以下因素影响：

政绩

中央集权的传统和现有政治制度导致上级政府对下级政府的官员拥有任免权，理性的下级官员将最大化地满足上级政府设定的政绩考核体系。为了维持国家的正常运转，地方政府需要在经济建设、教育、医疗和养老等消费性公共产品以及社会稳定、文化建设等方面都需要承担责任。信息搜集成本的存在、考核的可衡量性以及不同目标之间的逻辑关系，我国确定了以 GDP 为中心的政绩考核体系。中央政府不仅看重地区 GDP 的绝对成就，也看重 GDP 增长的相对速度。为了获得晋升竞赛的胜利，官员必须参与GDP竞赛。

人脉

虽说政绩是官员晋升的重要依据，但下级官员的政绩由上级官员评定，主要官员的评价具有绝对的主导作用，官员能否晋升以及晋升的程度与其与上级主要官员的熟悉程度正相关。熟人社会的传统为官员拓展人脉提供了深厚的基础，加之人脉具有很强的网络效应（参与成员越多，人脉的价值越大），有些官员用拓展人脉替代努力工作以获得更好的晋升。

官员偏好

追求晋升和更大的权利以及这些所带来的政治利益、经济利益是很多官员行为的动力，这些官员会积极加入晋升竞赛中，会积极拓展和提升自己的人脉资源。同时，还有另一种官员存在，他们更愿意做自己认为有价值、对公众利益有益的事情，而不是特意迎合上级的业绩评价，他们具有独立的人格和思想，坚持认为做自己正确的事情。

晋升竞赛的本意是通过业绩考核和晋升让下级官员与上级官员的利益一致，进而努力实现上级官员委托其完成治理地方的任务。但现实总有些因素会干扰晋升竞赛效果的实现：

信息不对称带来的业绩考核难题

地方利益涉及领域众多并且难以量化，上级政府为了便于考核只能侧重于定量指标。地区的实际利益动态变化，而政绩指标的调整相对滞后。这会产生政绩与地方实际利益偏离，忠实依据政绩行使权力会偏离地区实际需要。

地区发展的绩效由官员的努力程度和随机因素共同影响，在政绩考核时难以正确计量这两者对绩效的影响，官员政绩的考评等级难以准确反映官员的努力程度，官员也难以为其努力程度完全负责。

渠道单一导致官员努力回报兑现难度大

行政级别是官员所有收益的依据，如果官员想获得更大的合理回报，行政级别的晋升是唯一的通道。但更高级别的行政职位高度稀缺，行政级别的晋升还受年龄、工作年限、人际关系等诸多非努力所致的政绩因素影响。这意味着官员努力的程度与努力的回报相关性不强，甚至负相关，这极大挫伤了官员努力的积极性。一旦长期无法兑现努力的回报，消极工作甚至将权力价值变现会成为越来越多官员的选择。

退出机制缺失导致官员工作消极的成本低

奖罚合理、优胜劣汰是任何组织保持活力的重要机制，但我国官员的业绩评价机制更多关注晋升，对于工作失误的惩罚不足，严重缺乏对消极工作官员的惩罚，尤其缺乏退出机制。不努力工作至少不会犯错（一旦别人犯错，会有晋升的机会），而且不会受到惩罚，消极工作不对等的成本——收益导致官员会把消极工作做为完美的次优策略。

权力边际收益

计划经济转型不彻底以及两千年中央集权的传统导致政府拥有非凡的权力和影响力，官员通过行使在市场准入、经营环境、土地和资本等关键生产要素、行政执法监督以及政府采购等方面的权力深度影响社会经济运行。

官员可以通过行使权力为公谋利，也可以通过利用权力为己谋利。那么，吸引官员用权力为公谋利还是为私谋利的力量究竟是什么？理性人会考虑边际量，官员会权衡利用权力为公亦或为私所带来的边际收益。如果权力为公的边际收益更大，则倾向于权力为公；如果权力为私的边际收益更大，则倾向于权力为私。