典型案例︱宿迁中院发布行政审判典型案例|163

编者按

为充分发挥行政裁判在规范行政执法中的重要作用，有效促进行政机关依法履政职责，进一步助推法治政府建设，根据最高院和江苏高院的部署要求，宿迁中院从集中管辖改革试点以来审结并发生法律效力的行政案件中，组织筛选并公布一批有较强代表性的行政诉讼裁判案例。这些案例观点立场鲜明、法律适用准确、裁判要旨清晰，具有很强的针对性、指导性和可操作性，对促进政府依法行政，提升人民法院行政审判权威和公信力，增强公民、法人或者其他组织的法治观念和法治意识等方面具有十分重要的意义。

〉〉〉朱某某与沭阳县教育局行政处分案〈〈〈

朱某某原系沭阳县某全日制公办初级中学（事业单位）老师。2014年7月28日，朱某某因犯交通肇事罪，被判处刑罚。2014年8月29日，沭阳县教育局以朱某某犯交通肇事罪，被判处有期徒刑为由，依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条的规定，作出开除朱某某公职的决定。朱某某不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销沭阳县教育局作出的开除公职决定。

法院经审理认为：根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十四条第一款第（三）项的规定，对事业单位工作人员处分，应当将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查的事业单位工作人员，听取其陈述和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。本案中，沭阳县教育局未能举证证明在作出开除决定前曾将调查认定的事实及拟处分的依据告知朱某某，并听取其陈述和申辩。能够认定该局在作出开除决定前没有听取相对人的陈述和申辩，违反了法定程序。故法院判决撤销开除公职的决定。

法律法规已明确规定了对事业单位工作人员处分，除了应告知认定事实及处分依据外，还应听取相对人的陈述和申辩。沭阳县教育局未履行该法定程序，其行政行为构成程序违法。一个合法的行政行为不仅要认定事实清楚，适用法律正确，还必须程序合法，否则，即使所作的行政行为结果正确，也不能得到司法支持。行政机关在行政执法过程中应规范行政行为，坚持实体与程序并重，克服重实体轻程序的不当做法。

〉〉〉张某某与宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府滩涂使用权行政确认案〈〈〈

张某某与卢某某均系皂河镇三湾村渔民。二人因骆马湖水面养殖权发生争议，后皂河镇人民政府作出行政处理决定，将争议的养殖水面使用权确归卢某某所有。张某某不服，申请行政复议。宿迁市人民政府经复议，维持了皂河镇人民政府所作的行政处理决定。张某某仍不服，提起行政诉讼。

法院经审理认为：《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产……”《江苏省渔业管理条例》第四条第一款规定：“省人民政府渔业行政主管部门主管本省的渔业工作。设区的市、县（市、区）人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作作。”据此，相关渔业行政主管部门是国有水域、滩涂的养殖业管理职能部门。本案中，骆马湖水域属国有水域，皂河镇人民政府对张某某与卢某某发生在国有水域范围内的养殖权争议作出行政处理决定，系超越职权行为，故法院判决予以撤销。

职权法定是行政法的首要原则，也是依法行政的要义所在。行政管理活动必须有明确的法律授权，无授权即无行政。根据《中华人民共和国渔业法》的规定，国有水域范围内的滩涂养殖使用权争议应由县级以上人民政府的渔业行政主管部门进行处理，乡镇人民政府并无此项权限。该案判决为同类案件的处理提供了司法指引，且有利于约束和规范乡镇人民政府行政活动，提高其依法行政意识。

〉〉〉王某某与沭阳县胡集镇人民政府违法收取建设工程保证金案〈〈〈

宿迁康业医疗器械有限公司在沭阳县胡集镇进行相关厂房建设。2013年8月22日，该公司与东方建设集团有限公司签订了建设工程施工合同。王某某为了获得部分工程业务，其向胡集镇人民政府交纳了200万元农民工工资保证金。后涉案工程一直没有得以施工。2015年3月，王某某提起诉讼，要求胡集镇人民政府返还其所交纳的保证金及利息。

法院经审理认为：《江苏省建设领域农民工工资保证金实施办法》第四条规定：“各市、县（市）建设、劳动保障等行政主管部门和工会组织应当按照各自的职责分工，对农民工工资支付行为进行监管。”因此，胡集镇人民政府并非农民工工资支付的监管部门，其不具有收取农民工工资保证金的职权，其收取保证金的行为没有法律依据。故法院判决确认胡集镇人民政府收取农民工工资保证金的行为违法，并责令其返还王某某所交纳的费用，支付相应利息。

保证建设领域农民工工资及时足额支付，是各级人民政府的重要职责，该项工作既涉及广大农民的切身利益，也关系着社会和谐稳定。为预防建设施工单位拒不支付农民工工资的现象发生，保证农民工工资得到及时足额支付，向建设施工单位收取一定比例的保证金，是一项行之有效的措施。但是，收取保证金必须依法进行。根据相关法律规定，县级以上人民政府的建设或者社会保障部门是建设领域农民工工资保证金的法定征收主体，根据职权法定原则，胡集镇政府向建设项目施工单位收取农民工工资保证金的做法，属于超越职权行为。

〉〉〉张某某与宿迁市宿城区双庄镇人民政府房屋行政强制案〈〈〈

江苏省人民政府于2011年11月7日作出批复，同意将双庄镇部分集体建设用地征收为国有。张某某房屋位于该土地征收范围之内，但其并未与有关部门就房屋拆迁安置补偿事宜达成协议。2014年4月28日晚，张某某的房屋被强行拆除。后张某某通过报警并得知其房屋系双庄镇人民政府组织强拆的，张某某遂提起行政诉讼。

法院经审理认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。据此，双庄镇人民政府不具有对集体土地上房屋进行强制拆除法定职权，其自行组织对涉案房屋实施强拆，属于超越职权，故法院判决确认该强拆行为违法。

我国《宪法》规定，公民合法的私有财产不受侵犯。房屋是人民群众最基本的生存财产，应当得到充分有效的保护，非经法定机关并遵循法定程序不得实施强拆。各级政府及相关行政机关在土地和房屋征收过程中应依法推进，规范征收，不能为追求所谓工作效率或以公共利益为由而置法律于不顾，违法强拆极易引发对抗冲突，该行为必须得到遏制。

〉〉〉胡某某、王某某与泗阳县城乡规划局规划变更行政许可案〈〈〈

胡某某、王某某分别与某置业发展有限公司签订商品房买卖合同，购买其开发的某小区房屋。因道路拓宽改造占用到该小区土地，某置业发展有限公司向泗阳县住房和城乡建设局提出调整小区项目原规划方案的报告，且提供的专家论证意见为“同意此次变更”。泗阳县住房和城乡建设局将变更后的规划方案进行了公示，征求相关利害关系人意见。后该局作出规划变更审批，其中小区容积率由之前的2.75变更为3.0。之后，泗阳县的相关规划审批职能由住房和城乡建设局调整至城乡规划局。胡某某、王某某认为该规划变更行为侵犯其合法权益，遂诉至法院。

法院经审理认为：住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》第九条规定：“国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：（四）城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部门意见、论证、公示等情况报市、县人民政府批准……”。本案中，泗阳县住房和城乡建设局没有证据证明该变更规划方案已报经泗阳县人民政府批准，故其作出的变更规划行为程序违法。鉴于小区项目已按变更后规划实际建设，撤销该规划变更审批行为将会对社会公共利益造成重大损害，故法院判决确认该规划变更审批行为违法。

行政法治的基本原则主要体现为程序规则，行政程序在维护行政相对人合法权益，规范和制约行政机关行使权力，推动法治政府建设等方面发挥着不可替代的作用。每个行政程序的设置都有十分重要意义，行政执法人员要强化程序意识，依法遵循行政程序，确保行政行为合法。

〉〉〉邵某某与沭阳县住房和城乡建设局行政处罚案〈〈〈

邵某某与第三人唐某某系邻居，双方均为沭阳县潼阳镇阴平居委会居民。2014年7月8日，邵某某以唐某某在旧房拆建过程中导致其楼房多处开裂为由，向沭阳县住房和城乡建设局提出申请，要求对唐某某违规建房行为进行处理。沭阳县住房和城乡建设局立案调查后作出行政处罚决定：责令唐某某补办建房手续，罚款3000元。邵某某认为沭阳县住房和城乡建设局所作的行政处罚决定错误，诉至法院。

法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款……”沭阳县住房和城乡建设局对唐某某作出“责令补办建房手续，罚款3000元”的行政处罚决定，但该局并未提供相关证据证实涉案房屋的造价，其作出该行政处罚事实不清，证据不足，故法院判决予以撤销。

“事实清楚，证据充分”是行政机关实施行政行为的基本要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对违法建设处罚款的金额是依据违法建设的工程造价计算出来的，该工程造价既不能是被处罚人自报价格，也不能由行政机关自行估价，如没有证据证实涉案工程具体造价的，则应通过委托评估鉴定等方式予以确定工程造价，否则，行政机关作出的罚款缺乏事实根据，依法不能成立。

〉〉〉泗阳县某网络会所与泗阳县文广新局行政强制措施案〈〈〈

2014年12月3日，泗阳县文广新局对泗阳县某网络会所进行检查，并认定该会所存在未核对、登记上网消费者有效身份证件和接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所的违法行为，即向该会所出具《证据先行登记保存通知书》，对该会所147台电脑主机进行异地保存，导致其无法正常经营。2014年12月9日，泗阳县文广新局对该网络会所作出《证据登记保存解除通知书》，解除其之前所作的证据先行登记保存措施，但该会所拒绝领取其被保存的电脑主机，并向法院提起诉讼。

法院经审理认为：依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款和《文化市场综合行政执法管理办法》第二十四条第一款的规定，执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经依法批准后，可以采取先行登记保存等措施。据此，实施证据先行登记保存是行政机关在调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项保全措施，行政机关在实施保全中，要兼顾对相对人权益的保护，不能扩大证据登记保存的范围。泗阳县文广新局对网络会所147台电脑主机采取证据先行登记保存措施，扩大了证据登记保存的范围，明显超过了合理限度，其形式为证据先行登记保存，实为扣押财产，属滥用职权。故法院判决确认该证据先行登记保存的行为违法。

比例原则系行政法上一项重要原则，其根本含义是指行政权力的行使除要有法律依据之外，行政主体还必须选择对行政相对人权益损害最小的方式进行。行政机关行使行政权力应当符合立法原则和立法目的，所采取的执法措施和手段应当必要适当，不能超过合理限度，否则，即构成滥用职权。

〉〉〉 王某某与泗阳县众兴镇人民政府不履行政府信息公开法定职责案〈〈〈

2016年8月6日，王某某向泗阳县众兴镇人民政府邮寄了一份申请书，要求众兴镇人民政府以书面形式公开2010年至2014年底其所在村的有关财务审计等事项。众兴镇人民政府收到该申请后未对王某某进行任何答复。后王某某以众兴镇人民政府未履行信息公开职责为由诉至法院。案件审理过程中，众兴镇人民政府于2016年10月17日对王某某的信息公开申请以告知书形式进行了回复。

法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”据此，行政机关收到信息公开申请后应在法定期限给予答复。众兴镇人民政府无正当理由在法定期限内对原告所提出的政府信息公开申请未予答复，不符合上述法律规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十条第三款、第四款规定：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理”。本案审理过程中，众兴镇人民政府向王某某作出告知书，对其信息公开申请进行了相应回复。但王某某不撤诉。故法院判决确认众兴镇人民政府在法定期限内对王某某的政府信息公开申请未予以答复的行为违法。

行政机关应当依法全面及时履行法定职责。行政机关应当履行而未履行或者拖延履行法定职责的，即构成行政不作为。行政不作为不仅侵犯行政相对人的合法权益，还会造成政府职能的缺位、错位，削弱行政职权的效力，损害政府形象和法律的严肃性，必须依法纠正。

〉〉〉戴某与泗洪县人力资源和社会保障局不服不予受理工伤认定案〈〈〈

戴某在南京某公司承建的通讯工程工地上从事架线安装工作。2014年4月6日，戴某在工地电线杆上施工操作时不慎被电击伤。2014年4月6日至2015年4月27日期间，戴某均在医院住院治疗。2015年8月17日，戴某向泗洪县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。该局经审查，认为戴某的事故伤害发生在2014年4月6日，其申请工伤认定时已超过1年的法定期限，故对戴某作出《不予受理工伤认定申请通知书》。

法院经审理认为：《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条第一款规定：“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。”本案中，戴某被电击伤后生命垂危、病情严重，自2014年4月6日至2014年11月1日期间，其连续在外地医院住院抢救、治疗，其本人身体活动受限，其父母随从照顾，无暇顾及工伤认定申请事宜，因此，超过工伤认定申请期限不属于戴某自身原因造成，被耽搁的时间不应计算在工伤认定申请期限内。泗洪县人力资源和社会保障局作出不予受理工伤认定行为属适用法律错误，故法院判决予以撤销。

当事人提出工伤认定申请虽超过法定期限，但其超期原意并非是自身怠于行使权力，而是因受伤住院治疗，应属具有正当事由，故被耽误的时间不应计算在法定期限之内。行政机关以超期为由不予受理，显属适用法律错误。任何一个行政执法行为本质上都是法律适用的具体过程。提高行政执法水平，关键在于提高执法者的法律适用能力。行政机关在适用法律过程中应当结合案件具体情况，探究立法背景与立法原意，从而正确理解与适用法律。

〉〉〉王某某与泗洪县龙集镇人民政府建设行政处罚案〈〈〈

王某某未取得建设工程规划许可证，即在泗洪县龙集镇龙民路南侧搭建板房、铁皮房。龙集镇人民政府于2015年2月26日作出行政处罚决定，认定王某某属违法搭建房屋，并根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，责令王某某限期拆除、恢复原状，所建构筑物应自行拆除。王某某不服，提起诉讼。

法院经审理认为：王某某在镇规划区内进行工程建设，应当申请办理建设工程规划许可证。其未取得建设工程规划许可证进行建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应当由县级以上城乡规划主管部门作出处理。龙集镇人民政府作出限期拆除的行政处罚决定属超越法定职权。故法院判决撤销该行政处罚决定。法院经审理认为：王某某在镇规划区内进行工程建设，应当申请办理建设工程规划许可证。其未取得建设工程规划许可证进行建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应当由县级以上城乡规划主管部门作出处理。龙集镇人民政府作出限期拆除的行政处罚决定属超越法定职权。故法院判决撤销该行政处罚决定。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见，只有在乡、村庄规划区内实施违法建设的，乡镇人民政府才有权查处，而在镇规划区内实施违法建设的，则应由县级以上城乡规划主管部门查处。行政机关行使职权不能凭感觉、凭经验，而应遵循职权法定，要在法律框架内正确行使行政管理职权。