挂牛头卖马肉后，欧盟如何重建对肉制品安全的信任|163

被冠以“中国驴肉火烧之乡”的河北河间，多个乡镇存在熟食加工黑作坊，他们所加工的不是别的，正是当地名吃——“河间驴肉”。

这些“河间驴肉”多不含驴肉，而是由骡子肉、马肉甚至猪肉，加上驴肉香精以及其他添加剂煮成。这样的“驴肉”价格低廉，一斤在20元左右。

新京报记者调查发现，这些黑作坊通过货车、大巴等方式，将一包包“假驴肉”发往全国各地。

早在2013年12月18日中国山东省发生的沃尔玛“五香驴肉、牛肉掺狐狸肉”事件，并不是通过政府机构抽检或者企业自检或送检发现的，而是在消费者购买了该肉制品后怀疑其存在问题，白行送到检测机构进行检测后发现的。事件发生后，食品药品监管部门才督促沃尔玛进行DNA检测。

2013年1月“马肉风波”在欧洲社会引起轩然大波，一个成员国内发生肉制品安全问题很快波及整个欧盟地区。尽管欧盟在食品安全保障方面存在大量的法律法规，同时实行风险评估机制、可追溯机制、关键控制点制度等一系列机制，但是通过“马肉风波”可以发现，欧盟的肉制品安全监管体系仍存在一定的不足，需要加以完善。

2013年1月“马肉风波”在英国和爱尔兰被曝光，“挂牛头卖马肉”成了全球热门话题。爱尔兰的食品安全管理机构在例行食品抽查时发现了部分牛肉制品中掺杂马肉，此消息一经传出，相关肉制品下架，风波迅速波及英国、法国、德国、葡萄牙等10个国家。

一、高度透明的问题处理机制

“马肉风波”发生后，欧盟各成员国政府首脑纷纷出面表态，誓言消除肉制品安全隐患，并且积极采取措施廑对肉制品安全危机，分别从法律、机构设置和监管机制3方面进行革新，完善肉制品安全监管机制。

在法律层面，欧盟积极展开肉制品相关法律法规的修改与制定工作；在机构设置层面，欧盟和部分成员国还成立专门机构负责从此次“马肉风波”中总结经验教训以完善各国的相关肉制品安全监管法律法规；在监管机制层面，为了应对肉制品安全问题，欧盟和成员国专门建立了食品欺诈信息网等机制，保障对肉制品安全案件进行快速高效的监管。

通过欧盟在短时间内所采取的一系列举措可以看到，欧盟对于肉制品安全的重视程度。面对“马肉丑闻”，欧盟及成员国对此不遮不藏，不封锁消息，直面丑闻。欧盟将相关信息予以公开的做法在最大限度上舒缓了消费者的恐慌和不安，成为了最有成效的危机公关。这种直面丑闻，紧急采取行动，勇于承担责任，坚持食品安全高于一切的态度是值得中国政府和相关部门学习借鉴的。

二、安全管理跟不上市场的发展

“马肉风波”暴露出欧盟的经济快速发展造成肉制品安全管理跟不上市场的发展，欧盟虽然有统一的市场，但是各成员国的发展水平不一，各国肉制品安全监管立法与管理机制千差万别。欧盟立法中只有条例具有直接的普遍约束性，欧盟条例一经颁布成员国就不得采取任何国内立法或行政措施变更条例的内容或变通实施。

首先，政府监管不力。从客观上看，在欧盟的肉制品安全监管框架内，大部分制度安排着重放在肉制品安全事件的事后处理上，而忽视了肉制品生产链早期的风险识别与预防制度。

其次，企业缺少相应的行业内部制约机制。肉制品供应链上的每个环节检验都至关重要，政府监管不力，又没有相应的行业内部监管机制，该链条上的各主体不履行各白的检验与监督职责，那么肉制品安全就难以得到保障。欧盟并没有规定对肉制品进行强制性检测，且同一产业链上的生产商、供销商和超市存在共同利益，它们之间很少进行相互制约，因此肉制品检测在很大程度上依靠企业的自律。

三、欧盟肉制品检测的制度缺陷

在检测内容方面，欧盟的大量肉制品检测法规将检测内容限定在肉制品的安全卫生方面，而未对其成分检测做出相应规定。在欧盟的日常检测中，肉制品的DNA检测，即肉制品成分检测并不属于常规检测，其常舰的检测主要是针对肉制品的药物残留量、细菌指数、污染残留等进行。欧盟的肉制品成分不作为常规检测的主要原因是其检测成本较高。

在检测频率方面，由于检测成本和法规政策等方面的原因，欧盟的肉制品检测频率也比较低。

四、标签制度不完善

欧盟在食品标签方面向来具有严格的限制，各成员国亦是如此。此次的“马肉风波”严重挑战了欧盟的食品标签制度，引发了欧盟民众的强烈不满。在此次的“马肉风波”中，斯潘盖罗公司从国外进口马肉，经过加工后更换标签冒充为牛肉出信，在事发后一口咬定是因为疏忽造成，但是经调查发现其前后的海关代码完全不一样，因此该事件不可能是由于单纯疏忽造成的。

“马肉风波”爆发后，人们才恍然大悟，偷换标签等行为已是司空见惯的做法，只是迟迟未能受到政府的重视，这也揭示了欧盟在标签监管方面的不足。“马肉风波”中欧盟民众的不满主要是因为白己的知情权受到了侵犯，受到了欺诈，由此对欧盟的肉制品安全产生了怀疑，他们更多要求的是在肉制品上贴上详细真实的标签。

五、欧盟肉制品安全监管措施的完善

在马肉丑闻曝光后，欧盟食品链和动物健康常务委员会立即批准在欧盟范围内进行DNA、药品残留等多项肉制品检测，并且将检测结果及时向公众公布。欧盟通过持续地关注流通市场中肉制品的掺假情况，恢复消费者对肉制品安全的信任。2014年2月13日，欧盟食品链和动物健康常务委员会专家会议通过了第二轮肉制品检测计划，展开第二轮DNA检测，各成员国已于2014年4月16日起开展为期4周的协调监管，并将于7月22日向欧盟汇报监管结果。

六、建立欧盟食品欺诈网

“马肉风波”后，欧盟认识到问题的所在，于2013年7月建立了食品欺诈网( EU Food Fraud Network，FFN)。FFN由28个成员国食品欺诈联络点、非欧盟成员国冰岛、挪威、瑞士和欧洲刑警组织以及1个委员会（健康和消费者总司）组成。

建立FFN的目的在于能够在发生跨国食品安全违法案件时快速高效地展开跨境行政协助与合作。成员国可以通过FFN与欧盟交流监控信息，并且这种交流联络应该是持续性的。目前健康与消费者总司正在研制一种类似于RASFF（饲料和食品快速预警系统）的IT T具，使网络成员能够快速交流跨境食品安全违法寨件的信息和数据，从而使整个FFN能够更加高效地运作。FFN同时也是欧盟进行食品欺诈监管的一个论坛，在2013年已经举行了两次会议。

七、加强欧盟肉制品安全监管力量

“马肉风波”使欧盟当局意识到欧盟在肉制品安全监管力量上的不足，于是试图通过各种方式加强监管力度。“马肉风波”后，欧盟决定在健康与消费者总司内建立一个专门的团队来处理肉制品欺诈，同时要求促进欧洲刑警组织适当地参与食品欺诈调查，加强欧盟肉制品监管机构、刑警组织、海关和司法机构等之间的协调合作，共同应对肉制品安全问题，尤其是肉制品欺诈问题。

欧盟已从2014年开始对食品检测员、警察、海关以及司法当局就肉制品安全欺诈的调查和监控技术进行新的培训，以增强其监管能力，并且要求汇集各成员国的可用资源和科研力量，提高实验室分析能力，发展特定的研究项目，强化专业监管能力。在强化监管能力的同时，欧盟强调食品诚信的重要性，在2015年进行一个研究项目，由38个来自企业、学术界和政府机构的国际合作伙伴，协同开发确保食品和配料的新诚信体系。

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