（接上文）

三、 国内层面各国制裁决议的执行模式与中国执行困境

国际法委员会（ILC）曾在1949年制定的《国家权利义务宣言草案》第13条中规定：“各国有一秉信诚履行由条约与国际法其他渊源而产生之义务，并不得借口其宪法或法律之规定而不履行此种义务。” 1969年维也纳《条约法公约》第27条同样规定：“一国不得援引其国内法规定为理由而不履行条约。”具体到安理会制裁决议的执行上，《联合国宪章》第25条已明确指明：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议。”不过，除应制裁委员会要求向安理会提交执行报告之外，具体如何将安理会决议在国内进行执行，完全是一国主权范围内的事项。国际社会实践中，安理会制裁决议并未具有自动执行的地位，通常需要通过国内立法措施予以转化。

(一) 各国立法模式的比较分析

1.制定专门授权立法——以美国、香港特区为例

这类授权立法的国家是根据《联合国宪章》第25条履行义务原则，确立国内执行的专门法律渠道，以保证联合国安理会决议在国内高效地执行。这种框架立法模式整体性的规定如何在国内执行安理会的制裁决议，相应程序和归责条款，从而构建一个完整的国内执行框架。

以美国为例，尽管美国是主要依据判例对各领域进行规制的国家，但不能忽视成文法对判例的补充作用。成文法是美国国内执行安理会决议的主要效力来源。早在1945年12月美国就通过了《联合国参与法》，对《联合国宪章》第七章的安理会制裁措施在美国的执行进行了规定。“无论其它法律规定如何，当安理会依据《联合国宪章》第七章的规定做出决定，要求美国采取措施以执行该决议时，美国总统应通过其任命或设立的机构，以及其签发的命令、规章或条例，采取必要措施以执行上述决议。在此种范围下，可以在整体上或部分上调查、规制或禁止下列行为：经济关系；陆路、海路、航空交通运输以及邮政、电信、无线电或其它通信方式。上述规制行为可以及于任何国家或外国国民，以及美国或处于美国管辖之下的财产。”与此同时，《联合国参与法》对安理会制裁决议的总统执行权力范围规定了限制，必须是安理会依据《联合国宪章》第七章的行动，对和平的威胁和破坏以及侵略行为（“决定decide”下的授权）。不包括联合国和平解决国际争端方面的决议（“建议recommendation”下的授权）。此外，1977年国会制定了《国际紧急经济权力法》，规定了总统有权在宣布国家紧急状态之后对特殊和巨大威胁进行处理。实践中，1979年伊朗德黑兰事件中，卡特总统根据该紧急法案建立处理对伊朗赔偿请求相关机制；1990年海湾战争中，布什总统依据该紧急法案执行安理会制裁决议对伊拉克财产进行封锁。

除美国之外，新加坡、加拿大以及我国香港特别行政区也是采取授权立法模式的。严格来说，美国采取的是一种多级授权立法模式，即框架立法本身并非执行安理会决议的唯一渊源；在特殊情况下，相关机关可以通过其他立法措施或行政措施来执行决议。香港特区则是典型的单一授权立法模式，以框架立法作为唯一渊源。1997年7月16日，香港临时立法会通过《联合国制裁条例》，通过且仅通过该条例的授权制订行政长官规例（regulation），在区域内执行安理会决议。

不论是单一立法框架模式或是多级立法框架模式，其显著优点是可以将安理会制裁决议的执行，规定在一个清晰的、统一的法律框架之下；但这种模式也并非完美，以香港特区为例，行政长官具有十分宽泛的行政立法权，所制定和颁布的规例甚至可以设立罪名和刑罚。例如：《联合国制裁条例》第3条规定：“行政长官可以设定不超逾50万港币及不超逾2年以下监禁。”这种通常不经国内法院司法审查的行政立法会存在潜在风险，香港立法会也为此多次成立专门小组进行审查。

2. 援引既有国内立法——以日本为例

国际实践中，除采取授权立法的国家外，还有许多国家依赖既有国内法的规定对来执行安理会的制裁决议。以日本为例，日本国内法上没有制定专门授权立法为执行安理会制裁决议提供整体的法律框架，也未赋予安理会决议以国内法地位。通常实践中，日本根据安理会制裁决议所涉领域，优先考虑适用各部门既有的法律，行政机关据以实施决议；不倾向订立新法执行安理会相关决议，只有无法可依的情况下，日本才会在个案基础上制定新的执行立法或者采取新的行政措施。

日本执行决议实践中一般优先考虑适用既有部门法来具体执行各制裁措施，例如：1949年制定（2005年修订）《外汇及对外贸易法》（《外国為替及び外国貿易法》）。根据《外汇及对外贸易法》第48条的规定出口限制：“当出口特定产品至特定区域的行为构成内阁政令所认定的对国际和平与安全的阻碍时，任何人都应当在此时根据政令的规定取得经济产业大臣的许可。”根据《外汇及对外贸易法》第21条以及第24条规定外汇贸易限制：“当财务大臣发现对某一国民或非国民的外汇资金交易，如若不进行限制，就将会妨碍日本诚信履行国际条约项下的义务，阻碍本法目的的实现时，财务大臣得根据上述第10条第1款的规定发布政令，对实施该项外汇资金交易的国民或非国民施加义务，使其交易必须接受政令的许可”。依据《出入境管理和难民认定法》规定，国土交通大臣具有进行航空管制的权利，可以禁止任何飞机起降或经过日本领土。同样依据《出入境管理和难民认定法》规定，法务省以及法务大臣可以就来自制裁目标国的国民入境申请进行行政审查。

援引既有国内部门法的规定采取执行措施，并非执行专门的授权立法，也不再制定新法，这对该国国内法制完备程度有着较高的要求。随着安理会制裁措施不断引入新的手段，极具综合性和复杂性的特征，即便传统制裁措施能够援引到既有法律，可聪明制裁或定向制裁，在各国国内立法中都鲜有可供直接援引的法律。在无法诉诸既有立法的情况下，只能增设零散纷杂的各项临时行政措施。这种零散复杂的模式导致执行一项决议要援引数量庞大的国内不同部门的法律，也不利于行动的统一。

3. 临时特别立法

还有一些国家倾向于根据个案（case by case）采取临时立法的模式来执行制裁措施。不过，将涉及到财产权、履约义务或基本人权的制裁决议都交付给立法机关制定特别立法，是一项耗时巨大且进展缓慢的工程，同时还会造成显著的时间延迟。通常情况下颁布国内特别立法与安理会通过决议间会有6个月到2年的时间差。例如：1994年安理会的第944号决议撤销对海地的制裁措施时，捷克共和国的相关临时立法草案却仍在审议当中；1992年安理会的第748号决议对利比亚实施禁飞和武器禁运等制裁措施，捷克共和国有关的临时立法案却是在5年后得到执行。目前制定临时立法措施主要是对授权立法或援引国内立法这两种模式进行补充。例如：德国在《对外贸易法》基础上，可以采取临时立法的方式进行贸易限制，或是在欧盟尚未采取制裁措施时，制定临时性行政命令冻结制裁目标的资产。

早在国联时期，大会就曾呼吁成员国为高效执行制裁决议而进行授权立法，但当时只有法国和捷克斯洛伐克两国遵守。即便1945年联合国成立，大多数会员国也仍是依赖临时措施来执行安理会制裁决议。1966年安理会针对南罗得西亚制裁案成为了国内执行的分水岭，1965-1971年间临时措施逐渐转变为各国进行授权立法的开端。例如：芬兰在1967年（最新修改法案为1997年版）通过了《芬兰实施联合国成员国某些特定义务法》；瑞典、丹麦、挪威、加拿大以及荷兰等国随后陆续通过了相应的国内立法。

(二) 中国国内执行制裁决议的困境

中国目前在执行安理会制裁决议上采取的是：通过外交部（国际司）以行政函件方式通知国务院各部委、直属机构以及省市政府外事办公室等，将制定具体措施的权力交由各具体行政部门负责的行政转发体系。其中包括：证监会、银监会、海关总署和中国人民银行等。行政部门在执行中会设立专人负责制度或报告制度，以通知函件的方式进行层级转发。以2016年11月30日安理会制裁朝鲜的第2321号决议为例，外交部于2016年12月1日公布了《关于执行联合国安理会制裁朝鲜委员会第2321号决议的通知》，请国务院各部委、各直属机构、各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室采取相应措施严格执行决议，并且在遇到重大政策性问题时，及时会商外交部。随后，商务部同海关总署于12月9日联合发布2016年第75号公告。“根据《中华人民共和国对外贸易法》，暂停进口朝鲜原产煤炭，公告自2016年12月11日起执行，有效期至2016年12月31日”。2017年1月25日，商务部、工信部、国防科工局、国家原子能机构和海关总署联合更新公布了一份禁止向朝鲜出口的可用于核或导弹的物资清单，包括可用于开发核导弹的物资和设备、与火箭或无人机有关的软件、高速摄像机、潜艇、传感器和激光设备等；这种以行政函件的形式启动执行安理会决议的国内执行程序，以其简便易行反应快速等优势确实发挥着实质性的作用，但也存在明显的法律漏洞，造成中国执行安理会制裁决议的某些困境。

1. 国际条约在国内法体系中地位不明确，是否入宪困境

我国现行宪法尚未对国际法特别是国际条约在我国国内的适用及效力问题做出直接而明确的规定，对于国际条约的执行，采取在具体的部门法律法规中规定条约适用条款这种分散立法形式。在司法实践中，最高人民法院相关的一些司法解释规定了条约如何适用。这种方式虽然使得在特别法律规定的情况下条约可以获得直接适用效力，但从根本上还是缺乏基本法授权条款的规定，中国尚没有建立真正意义上的国际法规则适用体系。此外，当今世界各国宪政立法还是倾向于在宪法中明确国际法以及国际条约地位的，且在效力层级上，多数国家将宪法位列为最高效力等级，国际法规则的效力要高于国内普通法律。这种倾向代表了当前国际法集中化的趋势。

关于中国是否修改宪法的争论一直不曾停歇。从长远的角度看，宪法规定国际法规则在国内法体系上的效力地位是绝对必要的。这样我国随后选取任何立法模式来执行国际条约乃至安理会决议，都会有坚实可靠的宪政依据。但同时修宪面临着复杂严苛的程序性要求，即使宪法中规定了国际条约的适用条款，也会面临自动执行和非自动执行的情势区分问题。更为重要的是，根据《国际法院规约》第38条规定认为，具有拘束力的规则一般只包括国际条约和国际习惯，安理会的制裁决议本质上是基于国际条约派生的决议文件，是否与传统意义上国际法主体承担条约义务有所区别呢？基于这一层面，直接在宪法中规定安理会决议的效力和地位是没必要的，因此中国目前修宪的实际意义似乎不大。

2. 行政函件并非“法”，法律属性困境

中国目前对安理会决议的执行启动主体是外交部以行政函件的通知方式。但函件本身不是行政法意义上的“法”，函件通知的本质仅是将安理会决议及其相关信息通报给各部门，并建立一种汇报反馈机制。这本身不是一种制定行政法规和规章的抽象性行政行为，即行政立法行为，不具备行政法律规范的表现形式。

其次，近年来频频采用的聪明制裁或定向制裁的方式对个人的实质性权利会产生重要影响，但中国现行法律在涉及公民财产的查询、冻结以及没收上必须有法律明确依据，仅就外交部通知文件的要求采取行动，会造成僭越法律授权的困境。

最后，这种层层行政转发体系本身启动主体不适格，存在不稳定性。一方面外交部发函本身强调“请各单位采取措施”，外交部是否有权对其他部门制定执行规则进行授权呢？通知文件本身是否具有拘束力？虽然根据外交部主要职责包括：“组织、协调有关我国履行国际公约、协定工作”，但其中并不涉及到制定对其它部门具有拘束力规则的条款，可见外交部函件本身是一种协调请求。各部门可以自由裁量是否采取措施以及如何采取措施执行决议。当然，文件本身对于外交部直属机构和下级机构是产生拘束力的，其它不具有行政隶属关系的部门则不一定能产生拘束力。

3. 法律框架欠缺，模式选择困境

由于现行宪法暂时无法明确国际法规则在国内的地位及效力，目前这种分散立法状态，对确立何种立法模式执行安理会制裁决议构成了巨大的阻碍。是通过制定授权立法，对安理会制裁决议如何在国内获得执行以及相应程序作出整体框架性规定，还是根据不同制裁决议所涉及的不同领域，在国内援引既有立法采取行动？

由于安理会作出的每一项决议都是针对具体情势，因此其弹性较大。各决议的制裁对象、禁运种类以及豁免情形往往都不一样。如果采用固定的立法文本，很难全面地反应其中的差异。这需要大量时间核对安理会每一项新决议与立法条文的差异。此外，由于中国传统的行政手段十分丰富的，行政渠道的执行也相对迅速，因此中国目前的执行决议的行政转发体系似乎已经固化。同普通的国际条约义务不同，因为安理会制裁决议中传统的制裁措施主要包括经济封锁、武器禁运、资金冻结、旅行禁令和出入境限制等，成员国履行义务本质上更接近国内行政行为，所以即便中国采取了框架立法的模式，框架立法的属性也仅是一般性的授权而非对执行做出具体规定。反观诉诸既有法律体系的立法模式，其前提必须国内具备相对完备的法制体系；如若不然，在执行安理会制裁决议中随时会面临无法可依的局面，这点与中国目前法制现状不符。

从前文的论述可见，在中国，尽管部分安理会制裁措施是能够得到有效执行的，但是欠缺规范指导我国执行安理会制裁决议的法律框架。从履行国际义务的层面，健全的执行立法框架对于安理会常任理事国更好地承担国际义务显然是必要的。从我国国内实施层面看，行政手段固然灵活，但未能给司法实践提供可资援引的法律基础。因此，在中国对安理会制裁措施的执行问题上，建议采用全国人民代表大会制定授权立法的模式。例如，可以制定《中华人民共和国条约法》，其中专设一章规定如何执行联合国及其他国际组织的相关决议，并对“制裁”的定义、执行程序的启动和终止、决议效力等予以规定。于此同时，重视行政机关在执行安理会制裁决议中的高效协作作用，将部分制定规则的权力让渡给行政机关，这是对我国目前的执行程序改动最小的模式。

四、结语

“普遍遵从”是国际制裁措施得到成功的重要保障。但实践证明，在国际和国内两个层面安理会诸多的制裁措施面临着执行困境。从国际层面而言：以《联合国宪章》为基础建立的安理会制裁机制本身，从制裁方式上逐步呈现综合性的特征。随着“聪明制裁”的应运而生，这一方面固然是作为应对日趋复杂严峻的国际和平与安全局势的必然选择，起到了减少制裁副作用的效果；但另一方面也造成了制裁决议直接触及到只具有国际法上“有限地位”的个人，从而引起了各成员国对《联合国宪章》优先义务的反思。从国内法层面而言，由于安理会的制裁决议需要依赖成员国通过国内法来履行义务，不同国家的立法模式使得安理会决议陷入执行碎片化的境地。特别是相较于其他国家，中国目前尚缺乏指导执行安理会制裁决议的法律框架。但作为安理会常任理事国，建立行之有效的立法框架和运作机制已是刻不容缓。

由于排版原因，未保留原文引注，完整内容请参见外交学院法律与外交研究中心集刊《法律与外交》2017年卷（总第2期）， 世界知识出版社2017年版。

本期责编：柳飞

（外交学院国际法系2017级研究生）

外交学院国际法研究所

外交学院法律外交研究中心

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