王圣学：大西安行政区划调整不能简单“做加法”

文 / 王圣学

自去年年初，省委决定将西咸新区划归西安市代管，大西安建设有了实质性的进展以来，伴随着关中平原城市群规划的出台、西安国家中心城市的获批，西安迎来了前所未有的发展机遇。

在这种大好形势下，推进西咸一体化、扩大西安市行政区划和调整中心市区行政区划，解决行政区和开发区的矛盾的各种意见浮出水面，特别是关于碑林、莲湖、新城老城三区合并为一个区的呼声很高，甚至有人为新合并的区取好了新的名称，有的建议叫“皇城区”，有的建议叫“唐城区”。据说市政府为此已抽调人员成立专门的办公室，由一位领导主持已开始实质性推进。

对此，我也有一些看法，特别是对城三区合并为一个区有不同看法，现提出来供省、市政府决策部门和学界以及关心这个问题的人们参考。

关于西安市的行政区划调整，可以分为两个层次：第一个层次是关于西安市市域行政区划的调整；第二个层次是关于西安市辖区内包括城三区在内的城七区的行政区划的调整问题。

1、关于西安市行政区划的调整问题

这是一个敏感的问题，过去不能说，也不让说，但是，也是一直存在的问题。其实，西安市的行政区划远的不说，自1928年设市以来一直都是在变动的，无非是有的时期变化快一点，有的时期变化慢一点而已。西安市设市90年来，行政区划大致有九次较大变动：1928年设市时的区划、1930年撤市时的行政管理、1932年-1944年西京市筹备委员会时期节制范围、1944年-1956年的行政区划范围、1957年的行政区划范围、1958年-1962年的行政区划范围、1966年-1971年行政区划范围、1972年-1982年的行政区域范围、1983年以来的行政区划范围。

从西安市自秦汉以来的古代城市和近现代设市以来，90年城市区划的变迁来看，作为上层建筑的行政区划，是为城市和区域经济社会发展服务的，行政区划的变动是正常的，长期不变动反而是不正常的。当然作为一种行政管理制度，行政区划的变动应该保持相对的稳定性。

关于大西安的发展和西安市的行政区划调整，目前有这么一种观点：认为只有扩大西安的行政区划，把咸阳划进来，把人口规模做大就可以和武汉、成都比拼了，我是不同意这种观点的。城市是一个聚集区域、城市经济是一个高度聚集的经济，城市的实力和规模主要靠内在的发展，而不是一味地靠外延规模的扩大。但是，伴随着城市规模和实力的增强，城市的规模扩展也是必然的，但应当控制在适当的范围之内。从目前全国各大城市的行政区划管辖范围来看、西安大致属于居中位置。

从西安来说，最近一次的行政区划调整是1983年，至今已经34年了。三十多年来，西安的建成区规模、人口规模都有了很大的变化，建成区规模由120平方公里扩大到500多平方公里；城市人口由120多万人增加到500多万人；经济规模约增长了100倍！从国务院批准的《关天规划》、《关中平原城市群规划》对建设大西安的要求来看、从建设国家级中心城市和建设国际化大都市的需要来看、从带动关中和陕西、西北的经济社会发展的要求来看、从和国内同类大城市的规模比较来看，适当的扩大西安市的行政区划势在必行。

因此，我是同意适当扩大西安市行政区划的。其目的在于适应大西安的建设发展需要，而不是和别人简单的比拼规模和人口。我的具体意见是：

第一种方案，先把关中环线兴平以东地区的兴平、咸阳市区（秦都、渭城）、泾阳、三原和富平六区县划给西安市管辖或代管，以适应西安市的产业结构调整、军民产业融合的统筹和中心城市及卫星城建设发展的需要。

第二种方案，从西安作为一个副省级特大城市来说，充分利用城市的实力和地望（城市品牌效应），也有责任带动更大区域的经济社会发展。但是在目前这种行政管理和财政体制下，不是一个行政单元是很难做到融合发展的。从这个意义上来说，将大西安地区大部分区县（渭南市区除外）划归西安市管辖和代管也是可以考虑的。比如杨凌，目前单独设市还有困难，若划给西安管辖或者代管对西北农林科技大学和杨凌农科城的发展有很大的好处，虽然对西安未必有利。因为扩大城市郊区对城市本身来说也是双刃剑，不都是有利的，但从城市带动区域发展的效应来看是值得认真考虑的。在大西安的建设和行政区划的调整中那种怕失去自己的地盘，力图保持自己局部利益的看法和做法都是不足取的，到头来不但影响了大西安的建设发展，而且也会使自己的利益受损。

2、关于城七区的行政区划调整问题

（1）城市的中心市区是一个动态的的概念，是伴随着城市的经济社会发展、城市范围的扩大而不断变化的。西安的中心市区也是在不断变化的。旧中国西安的城市中心主要是指城墙以内和“四关”；改革开放前主要是指“城三区”。改革开放之后这四十年城市发展较快，市区扩张迅速，上个世纪末主要是指“城六区”，从“十二五”开始，市政府明确大西安的中心市区由原来的城六区加上长安区，扩大为城七区。这是正确的，符合目前西安城市发展实际情况的。

现在看来，无论是从大西安范围来看还是从西安市行政区划范围内来看，目前大西安的中心市区界定为城七区是符合实际情况，实事求是的。至于有的规划把咸阳市区也划进大西安中心市区（主城区）目前还是比较勉强的。咸阳市区现在只能算作是大西安的副中心。加快建设大西安的中心市区要做的事情很多，但调整城七区行政区划无疑是一项极为迫切、重要的工作。这既是加快大西安中心市区建设的需要，也是加强西安城市管理的需要，是市政府和市长的四大职责之一(城市政府和市长的四大职责是指城市规划、城市建设、城市管理、城市经营)。

从新中国成立六十多年来西安市行政区划的变动来看，城七区和各区县的行政区划随着社会经济的发展需要，不断地进行着调整，是一个动态的变化过程；在计划经济时期，城三区和各郊区县的划分是当时城乡分离二元结构的产物，新中国成立近七十年来，特别是改革开放四十年来的大规模开发建设，西安城市建城区规模和城市人口规模已从解放初期的13.2平方公里发展到现在500多平方公里和600万城市人口；城市道路骨干路网已基本形成，城三区变为城七区，在城乡分离时期形成的城三区和现在城七区的区划已严重不适应目前西安城市发展和管理的需要。

（2）城七区行政区划的调整方案

A.调整原则

（a）鉴于民政部对于新增设行政区管理很严，因此，区划调整原则上应采取总数量不变，增设新行政区和撤并老行政区同步；

（b）行政区划的调整以已形成的城市主干道和标志明显的河流等为界线；

（c）有利于城市行政管理，有利于人民群众和社会各方面办事方便；

（d）在目前西安的行政区划、人口规模没有过大的变化情况下，市区的行政区划调整应以微调为主。

B.关于城三区的行政区划调整意见

（a）将莲湖、碑林、新城区老“城三区”撤并为二个区，新增丰镐区。

“城三区”是历史形成的城乡分离管理的产物，伴随着城市发展和扩大，特别是城市骨干路网的形成，已不适应现在城市管理的需要，亟待撤并。

建议南北以二环路为界，东以产灞河为界，西以西三环为界，中间以南北大街和长安路、未央路为界，将这一城市核心区域分设为二个城区：东为大明宫区（或为万年区、咸宁区）、西仍为莲湖区。

合并后腾出来一个区的建制，可以考虑将西咸新区的沣东新城和沣西新城合并为一个新的行政区，这个区的名称可以名为丰镐区。

（b）保留城三区数量不变，调整辖区范围

目前在大西安行政区划没有大的变动的情况下，城三区暂不合并，但各区的管辖范围应以已形成的城市干道为主做一些调整。

01、以一环路内近14平方公里老城区单独设区，另外二个区分别在东西二侧。这个方案的好处是三个区设置不动，但老城区面积过小。

02、南北以二环路为边界，东以浐河为界，西以西三环为界，将这一区域一分为三，即东以太华路、环城东路和太乙路为界，西以朱宏路、星火路、环城西路和太白路为界，南北以南北二环路为界，形成新的城三区。其中，中间这个区统管皇城区和大明宫遗址区，可以定名为皇城区，管辖范围涵盖了明城区和大明宫遗址，有利于文物古迹的保护。

这个方案将彻底解决皇城区包括大明宫遗址区分而治之的问题，有利于皇城区的行政管理；有利于皇城复兴计划的实施；而且三个区都存在，不会出现北京因城四区合并，“没有了文（崇文区）武（宣武区），只剩东（城）西（城）”的问题。

（c）现在有一种意见认为把城三区合并为一个区，我认为在目前现阶段西安城市规模没有很大变化的情况下是不合适的。因为若城三区合并为一个区，城市人口将达到两百万，占全市城市总人口的比重过大。占城七区或城六区总人口的35%-45%以上。

西安市2017年各区县主要人口数据

从表中可以看出，2017年西安市城六区常住人口460.63万人，户籍人口404.62万人。城三区常住人口200.91万人，城三区常住人口占城六区常住人口的43.62%；城三区户籍人口184.62万人，城三区户籍人口占城六区户籍人口的45.63%。

从表中可以看出，2017年城七区常住人口561.6万人，户籍人口516.8万人。城三区常住人口占城七区常住人口35.77%；城三区户籍人口占城七区户籍人口35.72%。

从表中还可以看出，2017年城六区加西咸新区常住人口为559.41万人，城三区常住人口在城六区加西咸新区常住人口中占35.9%。

C.灞桥、未央、雁塔、长安四区行政区划调整的意见

（a）灞桥区区划以产灞河为界，除将十里铺街办划归新城区外，其他辖区基本不变；

（b）未央区东以产灞河为界，西以咸阳交界处为界，北以渭河为界，南以北二环、北二环东延伸线为界和西边以城市快速干道、陇海铁路为界；

（c）雁塔区和长安区南北以西部大道、航天大道为界；

（d）建议将西三环以西、陇海铁路以南，西汉高速以北包括长安区斗门、王寺、马王、高桥、未央区三桥、雁塔区鱼化寨街办在内的区域利用老城三区合并腾出来的一个区编制新设一个行政区，名称可叫做丰镐区。设立这个新行政区极为重要，有利于加强沣东、沣西二个开发区的行政管理，也有利于协调沣东、沣西开发区开发建设中的涉及地方政府、群众利益的关系，有利于支持西咸新区的建设。而且这一重大举措不但纠正了上个世纪八十年代初西安市大郊区分区时没有恢复阿房区所造成的失误，而且对未来西安城市的发展和管理具有极为重要长远影响意义。

D.关于西咸新区和各开发区的行政管理体制问题

目前，关于西咸新区和各大开发区行政管理体制问题各种意见说法很多，其中呼声比较高的意见是将西咸新区和其他大开发区适当合并后以西咸新区和各开发区现有的管辖范围作为新的行政区，我认为这种意见是值得商榷的。

（a）关于西咸新区的行政管理体制问题。西咸新区虽然人口近百万，但面积过大，高达882平方公里，不宜单独设立行政区，更不应该设立所谓正厅级行政区，因为西安市辖区是副厅级行政级别。若要设区也应以渭河为界，设立两个行政区：南为丰镐区，北为泾渭区。而且渭北三个新城若要合并设立一个行政区还要充分考虑泾阳和咸阳市区的行政区划调整问题，因为泾阳县城现归泾河新城管，咸阳渭城区管辖范围已经很小了。

（b）关于高新、经开、曲江、浐灞等开发区的行政管理体制问题。西安最近一些年来的发展是以开发区为主导来推动的，俗称“板块经济”，我给这种发展模式取了一个规范性的学术名称：开发区主导型发展模式。这种发展模式对西安最近二十多年来的经济社会发展起了重要的推动作用，成绩很大，功不可没。据统计，西安市大大小小的开发区约有三十多个，其中市属的规模较大的开发区有七家，简称“四区一港两基地”。现在有不少人呼吁将市直属的七大开发区适当合并，以此为基础设立新的行政区，并命名为“高新区、浐灞区、港务区”等。我认为这是不合适的。因为行政区的设立是以行政管理为主要目的的，具有稳定性和长期性，行政区的名称也是综合考虑地域的历史文化等多重因素来确定的。而开发区则不一样。开发区的设立侧重于为某一片区的开发建设为目的而设立的，和行政区的设立目的有本质的不同。为此，目前不宜把开发区改为行政区，从而使之固化。

3、搬迁建议

迁出在老城区的所有省、市、区行政机关和过多的文化、教育、医疗机构，缓解老城区的交通压力，为“皇城复兴规划”实施创造条件。

老城区现在存在的主要问题是人口密度过大，行驶汽车过多，建筑风格杂乱无章，这都和政府行政机构过于集中、汽车过多、来政府办事的人流量过大，以及学校、医院等资源过于集中有关。

建议省政府等省级机关搬出老城区，三个区政府也应搬到调整后的新区域内，这样有利于群众办事，有利于缓解老城区的交通拥堵，有利于皇城复兴规划的实施。

除省市区行政机关应当迁出外，现在老城区过多的中小学学校和大医院也应当有计划的逐步迁出，迁到大医院和高质量中小学比较少的城北、城西、和西咸新区、长安新区和高陵等地。

作者王圣学：陕西省决策咨询委员会委员、陕西省房地产研究会会长、长安大学城市研究所所长、教授。

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