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周黎安 / 北京大学光华管理学院

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［导读］近期，某药酒案引发公众广泛关注，也引出了关于政商关系的深度思考。本文作者基于“官场+市场”分析框架，重新解析中国经济增长机制以及政府与市场的互动模式。作者认为，地方官员之间围绕经济发展的官场竞争嵌入在不同企业之间的市场竞争中，而企业参与的市场竞争又嵌入在官场竞争中。一方面，“官场+市场”模式有助于实现辖区内政治企业家与民间企业家精神的结合，实现官僚政治传统与市场经济传统的结合，在一定程度上有助于促进经济增长；但另一方面，这种模式的异化会导致“政府失灵”问题，其中暗含的地方保护主义、跑官买官、裙带主义等破坏竞争规则的冲动，也反噬着既有的增长机制。本文仅代表作者观点。特此编发，以飨读者。

中国的增长故事以其丰富性和独特性超越了主流经济学关于政府与市场二分的研究范式，也在相当程度上消解了这个范式关于政府与市场的概念描述与边界设定。本文运用并拓展了“官场+市场”理论，以一个新的分析视角和框架重新解析中国独具特色的经济增长机制，重新审视和评价政府与市场在中国的增长机制中各自所扮演的角色及其互动模式。

本研究认为，在任何意义上，一个辖区的经济发展最终取决于辖区内的政企合作，即政府与企业（产业）之间的分工合作和优势互补，而政企合作的性质与效果又受制于政府内部的激励与外部市场的竞争环境。改革开放以来，各级地方官员置身于以辖区经济发展绩效作为考核指标的政治锦标赛（官场竞争），而伴随着市场化进程，辖区经济发展绩效（如GDP增长、财税收入）日益取决于辖区企业和产业在更大范围的市场（包括国际市场）中竞争的结果。为了提高地区经济绩效，地方官员必须采取一切办法（如制定产业政策、改善行政服务、完善基础设施）提升辖区企业和产业的市场竞争力。由于地方官员之间的“官场竞争”嵌入在辖区政府无法控制的外部市场竞争之中，因而地方政府的政策和官员行为对辖区企业的影响均会在市场竞争中加以体现，并最终接受市场竞争的检验和约束。

官场与市场这两种不同性质的竞争机制相互渗透、相互作用，决定了中国市场化进程和经济运行的诸多重要而有趣的特征。中国“官场+市场”的政经互动格局必然使政府与市场的边界变得极其复杂、模糊，在地区和国家层面两者相互嵌入，相互纠缠，难分彼此。地方政府与市场（企业）之间的关系内生决定于每个辖区所面临的官场竞争与市场竞争的性质。全国市场的一体化和国际化使辖区企业面临更激烈的市场竞争，这不一定会减少辖区政府作为的空间，反而有可能增强其干预辖区企业和产业的动机，强化政企合作的倾向，并且内生出遏制地方官员权力任性和乱作为的力量。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。辖区企业和产业在市场上的表现有助于测试和检验地方政府对辖区企业干预的“良性”程度，外部市场竞争的“无形之手”鼓励和引导着辖区内政企的有效合作。在全国层面上，我们可以看到各地普遍的政府干预（如地区产业政策）以及辖区企业之间激烈的市场竞争，这两者看似悖论式的存在，却在中国的“官场+市场”模式下实现了有趣的结合。

本文也分析了“官场+市场”模式发生作用的边界条件，讨论了官场竞争与市场竞争在辖区层面的异质性导致的区域经济发展的差异以及中国增长模式所面临的各种“政府失灵”问题。该模式不是完美的，有其长处，也有短板和不足，这恰好解释了中国过去四十年的增长奇迹以及与之相伴随的各类问题。作为一种增长机制，它不一定保证创造最好的结果，但在整体上确实可以避免最坏的结果。

“官场+市场”理论揭示出政府与市场的良性互动、政企的有效合作必须满足的三个条件，即提供内部的政治激励、外部的市场约束和必要的信息反馈和引导机制。中国“官场+市场”的模式在相当程度上提供了这三个关键条件，促成了政治精英与经济精英的紧密合作，实现了中国历史悠久的官僚政治传统与西方国家市场经济传统的创造性融合，为揭示中国增长之谜开辟了新的视角。

▍“官场+市场”：中国独具特色的政府与市场互动模式

本研究聚焦于地方政府和区域经济层面，力图揭示中国独特有趣的政府与市场的互动模式。中国的情况是，每一个辖区不论大小都有一个地方政府，辖区里有一定数目的企业和产业，通常集中在各式各样的产业园、科技园或功能区。除央企之外，每一家企业背后都有该地区的地方政府和地方官员，对其产生或大或小的影响。

辖区内政府与企业的关系有以下几个特征：

第一，地方政府作为辖区内的权力中心，是资源掌控者和规则制定者，处于区域经济的枢纽地位，这决定了地方政府对辖区企业、产业发展和经济增长具有重要影响力。

第二，改革开放以来，各级地方政府以经济发展为中心，政府的各项工作围绕这个中心任务展开，如同公司的一切活动围绕着以利润为中心的经营绩效而展开一样。进一步说，中国的地方政府具有准公司的性质：工作重心始终放在经济增长、产业项目、财政预算、资金筹措等方面；年初确立经济发展指标，制定产业扶持政策，落实重大项目计划，争取各种融资渠道，定期对相关经济工作的进展进行评估总结，对相关人员实施考核和问责。

第三，更重要的是，各级地方官员还处于以经济发展绩效为中心的晋升竞争之中，即政治锦标赛。长期以来政治锦标赛考核的“硬指标”就是与辖区经济增长密切相关的经济指标（如GDP增长率、财税收入、招商引资规模），这些指标对地方官员的晋升具有重要影响。各地招商引资的竞争、开发区之争、重点产业之争如火如荼，背后其实主要是地方官员晋升竞争的驱动。

图1是“官场+市场”模式最简要的示意图。两个处于同一行政级别的地区A和B，A辖区的主政官（如书记或政府首脑，记为地方官员A）与B辖区的主政官（记为地方官员B）之间具有官场竞争关系（用包括两者的椭圆圈表示）；A辖区企业与B辖区企业在市场上竞争，用包含两者的最小的椭圆圈代表，另外两个更大的椭圆圈表示这两个辖区的企业也在更大范围的市场上与其他地区的企业竞争。这里的市场竞争包括区域市场、全国市场乃至国际市场的竞争。

图1：“官场+市场”模式

“官场+市场”模式最直接的内涵包括两方面：首先，给定地方官员的晋升竞争高度依赖于辖区的相对经济绩效，官场竞争促使地方官员尽可能动员一切可支配资源，包括产业政策、基础设施投入、行政服务、土地和贷款支持等，以提高辖区企业的市场竞争力，即在更大范围的市场竞争中的绩效表现，进而推动辖区的经济发展；其次，在地方政府的支持和配合下，辖区内所有企业通过市场竞争实现的总体绩效（如GDP、财税收入、招商引资规模及其增长率）又决定了各地区的经济绩效排名，进而影响地方官员在官场竞争的结果。

“官场+市场”中间的“+”号是这个增长模式中最为关键的部分，它代表了官场竞争与市场竞争的互动关系，更准确地说是“双向嵌入”关系。

首先，中国地方官员的官场竞争深度嵌入在市场竞争之中，这意味着地方官员干预辖区企业的政策效果最终将在市场竞争中体现出来，接受市场竞争的公开检验。

其次，不同辖区的企业之间的市场竞争也嵌入在辖区地方官员的官场竞争之中。每一个地方企业（尤其是一定规模以上的企业）背后都站着一些关心其市场竞争结果的地方官员。由于官场竞争动力的叠加，企业会从辖区政府那里得到更多的资源和政策支持，不同辖区的企业之间的竞争变得更为激烈。官场竞争因具有零和博弈的性质而趋于“恶性竞争”，最终通过官员行为和辖区政策传导到辖区企业，进一步加剧不同辖区企业间的市场竞争。为了增强辖区企业的市场竞争力，地方官员可能会提供财政补贴、廉价土地、贷款优惠，甚至着力推动企业上市、拓展融资渠道等。有了这些政府支持，辖区企业可能会过度进入某个产业，或者在市场上采取更加激进的竞争策略（如产量扩张和倾销）。由官场竞争导致的地方官员之间的非合作倾向也会影响地区之间的经济合作和一体化进程。

中国的市场化改革乃至整个经济发展，一切的焦点在政府，特别是集行政权力与经济资源于一身的地方政府。进一步来讲，地方政府控制着影响区域经济发展和企业成长的重要资源（如行政审批、财政资金、土地批租、政策优惠等），地方政府是否愿意让渡这些资源、发挥其应有的作用支持企业和区域经济发展，对非国有企业来说如“与虎谋皮”一样艰难。而政府手中的“合法伤害权”则可能体现在政府的一系列职能履行过程中（如安监、质检、公检法、税收），对非国有企业来说如“与狼共舞”一样危险。如何让“老虎”献出自己的“皮肉”给企业和市场，民营企业如何“与狼共舞”而不被“吃掉”，成为中国经济体制变迁与经济增长的最大挑战。至此，问题的关键在于，如何让地方政府成为中国经济体制改革和经济发展的受益者和推动者，由潜在的“掠夺之手”转变为“帮助之手”。

政府转型是所有体制转型中最艰难的转型，对经济发展而言也是最具挑战性的要求。基于这样的认知，我们再来评判中国“官场+市场”模式的意义就相对容易了。在各级地方官员之间引入以区域经济增长为核心的官场竞争，将地方官员关心的职位、权力（包括荣誉）与辖区的经济发展绩效挂钩，显然有助于实现地方官员个人利益与地区经济发展之间的激励兼容。面对政府激励这一世界性难题，中国以“政治锦标赛”的方式在政府内部（在极为关键的政治精英之间）引入竞争机制，创造性地给出了中国式的解决方案。中国实行的政治锦标赛总体上是一种比西方国家地方政府之间的“标尺竞争”更为激烈的竞争形式。

更关键的是，与西方国家受到议会、法律、媒体等多重约束的地方政府相比，中国的地方政府是“全能型”政府，具有“强干预”能力，因此，嵌入在不断加剧的市场竞争环境之中的官场竞争对于约束政府的权力任性和“乱作为”更为重要，在市场所需的支持性制度（如法制）尚不完善的现实条件下发挥了“再造政府”的显著效应。

中国正是借助“官场+市场”模式使地方政府实现了从潜在的“掠夺之手”到“帮助之手”的惊险跳跃。随着市场化改革的推进，物质资本和人力资本等生产要素的跨地区流动不断增多，激烈的官场竞争迫使地方政府改变过去的官僚主义和衙门作风，提高行政服务效率，改善对稀缺生产要素的行为态度和政策取向，这一切对于企业在市场上获得竞争优势至关重要。以经济发展为核心的官场竞争促使地方政府必须采取有力措施，保护非国有资本的产权，否则投资者就会“用脚投票”，惩罚失信的地方政府。一旦地方政府形成“掠夺之手”的坏名声，其消极影响会持续很长时间。

从“掠夺之手”到“帮助之手”的跳跃确实是必不可少的，但“官场+市场”模式的激励效应远远超出了这个跳跃本身。主流经济学一直在强调创新和企业家精神对于促进经济增长的决定性意义。中国的经济发展当然需要无数民间企业家的创业与创新精神，市场竞争也使民间企业家不断涌现。在中国经济转型与发展的过程中，同样需要敢于引领制度变革和政策创新的政治企业家精神，尤其是在制度转型的关键阶段。一个地区的经济发展既需要民间企业家的创新，也需要政府依不同情况适时提供各种“公共投入品”，例如加强基础设施建设，创新政策和服务，利用当地的资源禀赋和制度条件发展优势产业，吸引人才和投资，促进产业集聚，建立政企合作机制。这一切并非照章办事就可以达成，要求地方官员具有非凡的战略眼光和创新思维。在率先打破旧体制、尝试新做法时，地方官员可能还需要为制度变革和政策创新承担政治风险。

在最积极的意义上，“官场+市场”模式恰好促成了这两类企业家精神的涌现及其结合：官场竞争激发了地方官员的政治企业家精神，市场竞争激发了民间企业家精神；而在一个辖区内，面对官场和市场的双重竞争压力，政治企业家与民间企业家携手并进，努力提升辖区企业和产业的市场竞争力。

如前所述，在发展中国家，无能和低效的政府是经济发展的主要杀手。中国“官场+市场”的双层市场模式不仅使地方政府成为企业的“帮助之手”，而且还激发了政治企业家和民间企业家的创新冒险精神，促成了地方政治精英和经济精英的携手并进。这是过去四十年中国经济快速增长和蓬勃活力的重要来源和制度基础。

我们确实可以看到许多地区政企合作的成功案例，比如广为人知的北京中关村科技园、苏州工业园、台商聚集的昆山经济技术开发区、义乌国际小商品市场、武汉光谷光电子信息产业园、重庆电子产业集群。这些案例均来自中国相对发达的城市，也许不完全具有代表性；但有意思的是，还有许多政企成功合作的案例来自那些经济发展条件极其平凡甚至落后的地区，但它们创造了享誉全国的特色产业和地区品牌，如福建沙县著名的“沙县小吃”、山东寿光大棚蔬菜基地、湖北潜江小龙虾养殖与加工、宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区、河北邢台沙河平板玻璃基地、赣州南康家具产业基地。这些成功的案例背后既有民间企业家的创新与冒险精神，也有地方政府官员的战略眼光、产业引导、政策扶持甚至承担政治风险，是两者良性互动的产物。

在世界各国，维持健康积极的政企关系都是不容易的。除了政府官员可能扮演“掠夺之手”的角色之外，它还面临另外两个重要威胁：一是政治家、政府官员成为企业的寻租对象和商业利益代言人，政府政策被商业集团操纵和绑架；二是政府官员与企业进行狭隘的利益交换，对地区经济发展造成损害。

这两种威胁在中国也部分存在，如媒体披露的房地产商贿赂地方官员、地方政府扶持僵尸企业等事件，在一些地区不同程度地发生过。但是，我们需要看到，“官场+市场”模式也内生出遏制这两种威胁的重要力量。

就第一个威胁——地方官员可能与辖区企业结成利益同盟——而言，由于政治锦标赛最终需要交出经济发展这份政绩答卷，具有晋升激励的官员更愿意与促进辖区经济增长的企业结成联盟，而不愿与阻碍辖区经济增长的利益集团形成联盟，从而限制了这种利益联盟形成的概率和破坏程度。

就第二个威胁而言，至少对地区的主政官来说，由于官场竞争和市场竞争的双重压力，政企之间狭隘的利益交换最终必须以不伤害自己的政绩为条件，政绩导向为狭隘的利益交换设置了边界，因而难以演变为国家层面的普遍现象。

以“官场+市场”为基础的中国增长最为吊诡的特征是，中国经济的市场化程度（包括产品市场和要素市场的竞争程度）和各个辖区参与国际市场竞争的程度是防止辖区政府“不作为”“乱作为”、鼓励辖区政府成为“有为政府”的一大利器。我们经常听到的观点如“政府干预伤害市场化，推动市场化一定要以减少政府干预为条件”，在抽象的学理上看似无懈可击，但在中国特殊的情境下却遭遇尴尬的“悖论”：全国市场的一体化和国际化并非必然减少政府作为的空间，反而可能增强辖区政府干预的动机，强化政企合作的倾向，且引导两者逐步走向良性合作，遏制地方官员的权力任性、专断和“好心办坏事”。外部的“有效市场”是辖区内“有为政府”的必要条件。全国层面上不断深入的市场化、一体化和国际化与辖区层面普遍的政府干预“水乳交融”。在主流经济学的传统范式下，这看似一种悖论式的存在，却在中国的政经结构下实现了有趣的结合。

“官场+市场”模式虽然聚焦于地方政府、地方官员与地区经济的互动关系，但它作为一种增长机制也体现着中央政府发挥的重要职能（当然更多地是以外生的方式），即为“官场+市场”模式制定官场竞争和市场竞争的有效规则，创造使其良好运行的外部条件（如加入全球贸易和分工体系、提供全国性的交通通信设施）。在这个意义上，改革开放以来，中央政府推行了以经济发展绩效为核心的干部考核制度，启动以经济发展为基础的政治锦标赛，为“官场+市场”模式奠定了最为重要的初始制度条件。在此基础上，过去四十年中央一直坚持的市场化和国际化的改革开放策略则是保证“官场+市场”模式成功运行的绝对必要条件。

由此，我们可以理解由中央层面推动的市场化改革以及对外开放的特殊意义：它不仅仅是“市场派”所强调的减少政府干预、发挥市场配置资源的决定性作用（如前所述，在地区层面上政府干预并不一定减少），更重要的是与地区层面的“官场+市场”模式形成极为重要的互补关系，激发地方官员的政治企业家精神，激活民间企业家精神，促成地区政治精英与经济精英的紧密合作，保证政企合作走向有利于地区经济发展的方向。同样，由中央层面推动的大规模基础设施建设（如交通、通信等）和运输技术的突破（如高铁）也显著促进了地区间经济的一体化进程，提高了区域之间官场和市场双重竞争的程度。“官场+市场”理论为我们重新理解和评价中央政府的职能和作用开辟了新的视角。

▍“官场+市场”理论的拓展：中国地区差异与增长模式的问题

“官场+市场”理论似乎表明中国各地的政府与企业都实现了“完美”合作，因而可以实现高速的经济增长，但现实情况显然不是这样。如前所述，我们确实看到了许多政企合作的成功案例，但也可以看到不少政企合作失败的例子，如最近引发人们关注的“投资不过山海关”的现象以及东北经济的衰落。还有一些地方政府热衷于做表面文章，兴办形象工程，劳民伤财；而有些地方政府则在招商过程中“开门纳客，关门打狗”，不一而足。在相同的“官场+市场”的制度架构之下不同地区的官员行为与经济发展呈现显著差异，这又如何解释呢？

其实，“官场+市场”理论作为一种分析框架已经蕴含了一个解释地区间悬殊差异的空间。本文前面所讨论的“官场+市场”模式主要是平均和整体上的特征，如果要解释我们观察到的官员行为与经济发展的地区差异就必须引入地区和官员层面的异质性。地区异质性来自官场竞争、市场竞争及“+”这三个维度及其交互所产生的地区差异。中国各地方政府是一个多层级的纵向与横向并存的体系，不同层级的地方官员的“官场竞争”还存在镶嵌关系，这直接导致了不同层级的地方政府之间“官场竞争”的相关性和差异性。

中国自1984年开始实施“下管一级”的人事任命制度，这意味着省级地方官员在同一个“官场”竞争，同时每个省也是一个独立的“官场”（地级市官员之间相互竞争），每个地级市也是一个独立的“官场”（区县的地方官员相互竞争），以此类推。中国总体上是一个“官场+市场”的制度框架，不同的“官场”之间也具有一定的联动性，但中国各地区之间千差万别，“官场竞争”的独立性和差异性形塑了地区间不同的政经互动关系及其效果。当然，在纵向的各地方政府层级之间，省级官员面临的官场竞争的规则与生态会直接传导到地级市官员的官场竞争，层层传导，直到乡镇官员的官场竞争。这说明高层级地方官员的激励性质和强度发挥着极为重要的作用，但并不意味着从上到下都是完整的传递和复制。在中国的体制下，任何一个层级和区域的官场竞争都可以保持相对的独立性，这使得“官场竞争”在纵向和横向层面上呈现显著的多样性和灵活性。

上述讨论是从行政结构的视角看中国各个层级和区域的“官场竞争”所呈现的差异。从“官场+市场”的理论视角出发，官场竞争的异质性进一步体现在三个方面：一是官场竞争的激烈程度（如竞争辖区的数量及竞争对手的实力）；二是官场竞争与辖区经济绩效挂钩的程度，这是由“+”所体现的一部分差异性；三是官员的异质性，由辖区主政官的个体特征（如年龄、任期、人脉关系）所决定的晋升激励的强弱决定了他/她对官场竞争反应的敏感度，每一届领导的变更在理论上也会使辖区的官场竞争发生变化。

每个辖区面临的外部市场竞争显然也各不相同，具体取决于以下几个因素：第一，本辖区融入到周边区域、全国市场乃至国际市场的程度，如辖区产品在本地销售所占的比重，销售到外省、外国市场的比重。辖区企业融入外部市场的比例越高，该辖区面临的市场竞争就越激烈。第二，辖区企业和产业对外部市场竞争的敏感度，资源垄断性行业相较于竞争性行业对外部市场的反应更不敏感，而民营企业和外资企业比国有企业的市场敏感度更高。第三，辖区自身经济总量和市场经济的规模，这个因素决定了辖区企业在多大程度上可以屏蔽外部市场竞争而“自成体系”，在多大程度上是外部市场（如价格）的接受者，而不是操纵者。

如果官场竞争与市场竞争的诸多差异集中在一个特定辖区，就会因产生相互作用而形态各异，成为我们理解不同辖区之间官员行为与经济发展绩效多样性演化的重要线索。如果我们根据地方官员对辖区经济发展的敏感程度（主要由晋升激励、仕途前景以及晋升与辖区经济绩效挂钩的程度共同决定）将官场竞争的激烈程度区分为强和弱两种情形，同时根据辖区企业对外部市场竞争的敏感度将市场竞争区分为强和弱两种情形，然后看官场竞争与市场竞争的不同维度下辖区政企合作和经济发展的内生特征，由此可将政企合作区分为四种类型，如图2所示。

图2：官场竞争与市场竞争四种组合下的政企关系

图2左上角对应的是“官场+市场”的强强组合，这一类辖区（本文称之为第1类地区）市场经济的基础较好，民营企业所占比重高，或者经济以外向型为主，民间企业家活跃；与此同时，地方官员的晋升与辖区经济发展绩效密切挂钩，官员有充分的激励来推动地区经济发展。在这种竞争格局下，地方官的竞争策略很可能是采取市场友好型的政策思路，为企业和产业发展提供更好的基础设施、高效的服务和良性的市场监管环境，促进产业集聚和升级换代；政企关系更多地体现为一种良性互动关系。

图2的右下角对应的是“官场+市场”的弱弱组合。这一类组合对应的地区（第4类地区）具有两个特征：一方面，国有企业或者资源垄断性行业占主导，企业对市场竞争缺乏敏感度；另一方面，官场竞争的规则扭曲，官员大多是靠人脉或金钱而非经济发展绩效获得晋升，发展经济的内在动力不足。两者结合的结果很可能是民营企业和外资企业因营商环境欠佳而难以发展，地方官员扮演“掠夺之手”，地区经济增长缺乏持续动力。

可以想见，“官场+市场”的上述两类组合使这些相关地区在长期经济增长上会出现系统而显著的差异和分化。

图2左下角和右上角所呈现的两种组合则对应更为复杂的情况。一种组合是官场竞争弱，但是市场竞争强。这一类地区（第2类地区）市场经济较为发达，民间企业家活跃，地方官员的晋升激励弱（或者对经济发展的兴趣不大），地方政府发挥的作用有限。这种组合下地区经济发展在市场经济的驱动下也会表现不错，但政企合作中寻租和官员被商人利益捕获的概率较高。

最复杂也最有趣的是官场竞争强、市场竞争弱的组合，即第3类地区。地方官员有非常强的发展经济的驱动力，但地区经济基础相对薄弱，有可能是国有企业或资源垄断性行业占主导，也可能是国有经济和民营经济都比较薄弱，由此引发的政企合作就会出现较大的差异，具体取决于该地区的资源禀赋和制度环境。如果是前者，为了在短时间内做大地方经济，地方官的发展策略可能就是依靠银行融资进一步发展国有企业，通过国有企业的投资和数量扩张实现经济增长。如果是后者，地方官员为了在经济竞争中有所表现，则有可能热衷于搞政绩工程、做表面文章，甚至通过数据造假谋求政绩。

但是不排除还有一种情况，即地方官员体现出强烈的政治企业家精神，在政府主导下，与辖区企业通力合作（或“筑巢引凤”、吸引外来企业），捕捉市场机会，打造具备竞争潜力的特色产业。观察中国各地的经济发展，最有趣的现象不是“富者愈富、穷者愈穷”的“马太效应”（如图2第1类和第4类地区），而是“逆马太效应”：众多平凡地区（包括一些落后地区）实现了不平凡的经济赶超，在最不可能出现奇迹的地方上演了传奇故事。这正是“官场+市场”模式的魅力所在：官场竞争和市场竞争同时催生政治企业家精神和民间企业家精神，这为一些经济发展起始条件落后的地区创造了异军突起、弯道超车、跳出“低水平陷阱”的机遇。即使像第3类地区，只要政治企业家和民间企业家携手合作，就有可能摸索和打造出支持地方经济发展的特色产业。

图2传递的一个重要信息是，地区经济发展取决于政治企业家与民间企业家的匹配和相遇情况。中国各地区从来不缺乏具有创新和冒险精神的民间企业家，然而，给定中国的政经结构和各地经济发展条件的差异，单靠民间企业家精神不足以迅速推动一个地区的产业集聚和经济发展。但是，如果能够借助地方政府的政策东风，民间企业家的“星星之火”就“可以燎原”。特别是对一些发展条件并不优越的地区来说，关键是民间企业家的星星之火何时遇上顺势而为、善于做加法的政治企业家。在激烈的官场竞争之下，各地经常涌现有抱负和智慧的政治企业家，他们热衷于寻找足以撬动地区经济发展的契机和支点，这使得政治企业家与民间企业家的相遇并不像“奇遇”“偶遇”那样困难。

综合上述理论，本文认为，中国经济增长最成功的地区不一定是自然资源最丰富的地区或者发展基础、区位条件最有利的地区，而是“官场竞争”与“市场竞争”结合最完美、政治企业家与民间企业家匹配最成功的地区。经济发展最容易失败的地区也不一定是自然条件最恶劣或者经济发展基础最薄弱的地区，而是“官场+市场”双重激励和约束最薄弱的地区。可以想见，如果某一地区国有企业和资源型行业占主导，同时官场上又弥漫着“人脉关系”“跑官买官”和“数据造假”的氛围，也许依靠特殊的宏观经济环境和大规模银行贷款可以获得一时之发展，但最终将陷于经济衰败。这正是东北地区“经济沦陷”现象的制度根源。当然还有不少地区介于这些最成功与最失败的地区之间，“官场竞争”与“市场竞争”呈现各种不同的组合特征，政企合作与经济发展的不确定性较大，但这些地区也是充满机会与挑战、容易创造经济赶超奇迹的地区。

中国在经济增长方面的成就举世瞩目，但与此同时在政府的公共服务领域，如环境保护、医疗、教育、社会保障、市场监管（如食品安全）等方面却问题多多，引发社会各界普遍的抱怨和责难。“官场+市场”理论对此又如何解释呢？“官场+市场”模式有其发挥作用的边界，一系列公共服务领域的各类问题正好反映了这些边界条件的存在。

长期以来，环境保护、医疗、教育、社会保障、市场监管等维度在官员政绩考核中属于“软指标”，其权重与经济发展等“硬指标”比较起来则相形见绌。也就是说，在这些公共服务领域，“官场竞争”基本上不发挥作用，更多的是一种底线控制。另外，这些公共服务在中国属于层层分包的地方事务，从提供者和受众两方面看都具有很强的“属地化”特征，如医疗保险在县级层面统筹、基础教育和高考与户籍挂钩导致医疗和教育市场的地方割据，缺乏跨地区竞争，“官场+市场”模式中的“市场竞争”作用被严重抑制。因此，我们可以说，公共服务领域出现严重的“政府失灵”问题，首先是因为这些领域是在“官场+市场”模式的作用边界之外；其次，给定地方政府的资源和注意力是有限的，“官场+市场”在经济发展领域的激励效应与成功表现又严重“挤出”了地方政府在公共服务领域的投入。

“官场+市场”模式不仅对地方政府的公共服务产生了“挤出效应”，而且对中国经济增长的模式也产生了一定程度的消极影响。本文在前面讨论了“官场竞争”的零和性质对地区合作和经济一体化的阻碍，除此之外，官场竞争之下地方官员的激励和行为因任期的约束而呈现“短期化”的趋向。相比之下，在市场中竞争的企业家没有任期约束，其战略规划更可能反映企业长期发展的预期和利益。地方官员的一个任期通常是5年，但因为任内流动较为频繁，市县级主政官员的任期一般是3年左右，省级主政官员的任期是4年左右。通常来说，官员主要关心任期内的政绩，超出任期的政绩一般不会予以太多关注，这意味着官场竞争有可能促生地方官员的短期化行为。过去二十年地方政府债务的大规模累积明显反映出地方官员的短期化行为。

归结起来，“官场+市场”不是一个完美的增长模式，它有长处，也有短板和不足；作为一种增长机制，它不一定保证创造最好的结果，但在总体上可以避免最坏的结果。任何一种现实可行的增长机制，其有效性必然依作用领域的性质、范围、经济发展阶段而转移，关键要看这种增长机制善于解决哪些关键问题，以多大代价解决，适用于哪个领域和哪些经济发展阶段，相比于起点类似的国家其增长绩效如何。

▍国际比较视野下的“官场+市场”模式

“官场+市场”理论通过区分国家层面和地区层面的政府与市场关系重新诠释了中国式的政府与市场关系、政企合作的特征及其影响。本文在前面曾经强调过，从国家层面来看，中国政府与市场关系的特征并不容易明确界定，但在地区层面上却清晰可辨。如果仅从国家层面比较中国与其他国家（如东亚国家）发展模式的异同，我们将很容易陷入谬误。

比如中国中央政府定期推出的经济发展规划（如五年规划）和产业政策与日本、韩国的政府与市场的作用模式有诸多相似之处。学术界曾经提出过类似“日本股份公司”“韩国股份公司”“发展型国家”等概念来描述日本、韩国的中央政府与大企业之间的关系。考虑到国家发改委、国资委与央企之间的密切关系，且中国也像日韩一样在国家层面出台产业政策，支持企业的“出口导向”战略，人们很容易把中国的发展模式归入“东亚模式”的范畴。

从“官场+市场”的理论视角出发，我们显然不同意这种类比，因为上述说法只看到了中国的发展模式与日本、韩国在国家层面的某些相似之处，而忽略了两者的核心区别。各级地方政府在中国政府治理体制和经济发展过程中发挥了极其独特且重要的作用，除央企之外所有的国内企业都在地方政府的管辖范围之内，外资企业、合资企业也多少受到地方政府的影响。无论从产值还是人员规模来说，地方企业的总和相比央企还是重要得多，因此，如何描述地方政府与地方企业的关系就成为最关键的部分。

从“官场+市场”理论出发，对中国政府与市场关系更准确的描述应该是“竞争性地方股份公司”模式。这个概念描述既包含了不同辖区企业之间的竞争，也包含了不同辖区地方官员之间的竞争，以及同一辖区内地方政府与企业之间紧密的战略联盟关系。用“竞争性地方股份公司”来概括中国经济发展的模式，我们既可以看到中国与日韩“国家股份公司”模式之间的相似性，如政府与企业的紧密关系，积极的产业政策，贷款、财政补贴等政策工具的广泛运用等，同时也可以看到两种模式之间的重要区别。首先，国家股份公司模式更容易由中央政府统一推出产业政策及配套的政策工具，也更容易在全国层面形成巨型企业和寡头性的市场结构。日本的三菱、三井、松下、东芝，韩国的三星、LG，均形成了政治家与财阀家族之间的紧密关系、巨型企业在国内市场的寡头垄断地位以及在海外市场的高度竞争力。这种政治家与财阀之间的紧密关系也使得寻租和腐败不可避免。

在中国“竞争性地方股份公司”的模式之下，国家层面的产业政策在地区层面呈现显著的多样性和差异化，各具特色的产业政策和发展重点是地方政府之间经济竞争的重要内容。产业政策在地区层面的分散化试验和多样性演化降低了国家层面系统犯错的风险；而不同地区间的激烈竞争也为各地区产业政策的工具选择、政策执行、学习纠错注入了更多市场竞争的因素，比如政策和实施机制的创新，产业政策更多利用经济手段，地区间官员相互学习借鉴以及先进经验和技术的迅速扩散等。当然，中国模式的独特因素——官场竞争及其零和性质——可能会引致地区间政策协调失败、产业趋同、企业过度进入和资源浪费。“竞争性地方股份公司”模式虽然也可能造成寻租和腐败，但给定辖区地方政府的有限资源、注定分散化的市场结构及激烈竞争，寻租和腐败的规模及负面影响也会被限制在一定范围内。

“官场+市场”理论强调的是如何为政府官员与企业的有效合作提供内部的政治激励、外部的市场约束以及地方化的分散信息和结果反馈，这有助于我们重新认识经济发展过程中政府与市场的关系以及政企互动背后的机制条件。从经济竞争角度来看，“官场+市场”模式相当于把中国各个辖区的经济变成了众多的“小国经济”，国家经济是“小国经济”的联盟。联盟内“小国经济”相互开放市场、相互竞争，联盟又同时对外开放，被整合到一个更大的“国际市场”中。每个“小国”都是国家市场相关规则和参数（如价格和竞争程度）的接受者。“小国”政府为促进其企业和产业的“国际”竞争力或者最大化其税收收入而制定各种政策。

如果只就“小国经济”与大联盟之间的市场竞争关系以及“小国”政府推行相关产业政策实现其政治目标而言，这个“小国经济”模型也是美国财政联邦主义以及“中国特色的财政联邦主义”共有的特征，欧盟内部各成员国也具有这个“小国经济”模型的某些重要特征，如欧盟内的统一市场、统一货币、独立的财政政策以及各国的产业政策竞争。

“官场+市场”模式与美国财政联邦主义、中国特色的财政联邦主义以及欧盟内部的统一市场模式的根本区别在于，该模式与其他模式在政治经济学方面存在显著差异。这里的差异包括以下三个方面。

第一，“小国”政府首脑由众多分散的委托人（选民）投票决定，抑或由单一的委托人（中央政府或上级政府）考核任命。中国是后者，实行典型的多层级政治锦标赛，委托人和众多代理人之间是上下级关系；而西方国家是前者，各级地方政府的政治家均由民选产生，相互独立。

第二，“小国”政府首脑的政治命运与“小国”经济绩效表现之间关联的密切程度。在中国，地方官员的晋升直接与辖区经济发展绩效挂钩，上级政府作为单一的考核方根据相对绩效评估决定竞争的胜负；而在西方国家，给定选民的多样性偏好和选举过程的复杂性，政治家的执政政策与选举结果之间的关系可能是极其复杂而模糊的，通常的关联渠道是地方政府对地方税收感兴趣，地方政府之间的经济竞争主要围绕着税收竞争而展开。相比之下，中国地方官员以经济发展为核心的晋升竞争涵盖的范围更为广泛（如辖区GDP、财政收入、产业升级等），也更为激烈，甚至会引发不同层级的地方政府之间的策略互动与放大效应（如前述的“层层加码”现象）。

第三，“小国政府”对“小国经济”的干预能力及政策实施空间。西方国家的地方政府是有限政府，其所能采用的经济政策和竞争手段非常有限，而中国的地方政府是全能型的强势政府，如何为强势政府提供正确合适的激励极为关键。

我们不认为“官场+市场”模式可以完全被其他国家复制，但其背后所蕴含的理论启示是具有一般意义的。政府干预政策（如产业政策）以及政企合作的良性程度由政治家的仕途激励、国际市场的竞争环境和本国的经济条件内生决定，一国探索实现政府内部激励、外部市场约束与信息反馈三者结合的机制应该存在多样性和路径依赖的特征。

如日本、韩国、新加坡、中国台湾采取“出口导向”战略，也是让当地的企业和产业以及政府干预政策接受国际市场竞争的检验和约束，有助于促进政企的良性合作，而这些国家和地区领导人的政治命运（或者说统治合法性）也与经济发展紧密联系在一起。而一些发展中国家采取“进口替代”战略或其他贸易保护主义政策“屏蔽”国际市场竞争，或者一些独裁者的政权地位与本国经济发展关联度不大，或者两者兼而有之，这是这些国家出台糟糕的经济政策的重要影响因素。就此而言，我们提出的“官场+市场”理论在一定条件下可以拓展到国家间的经济竞争，对国家领导人的激励与行为、国家产业政策的内生形成及其效果也有一定的解释力。


▍简短的结论

本文力图基于中国增长真实发生的故事，聚焦政府与市场、政府与企业在地区层面和国家层面的互动，抛开预设立场、理论成见和固有范式，认真检视其过程、特征及影响，在此基础上构造一个有解释力的新理论。长期以来主流经济学（包括无数相关的政策争论）大多数时候只是抽象地讨论政府与市场应该如何发挥作用，而不区分国家层面和地区层面，这种讨论已经很难取得实质性的学术洞见和政策启发。

本文聚焦于中国地区层面政府与市场（企业）的合作关系及其决定条件。“官场+市场”作为一种分析框架，由政治锦标赛和行政发包制理论延伸而来，超越了传统地方分权理论聚焦于地方政府的视角，深入考察了政府内部官场竞争的结构性特征以及官员的个体特征，建立了从政府层级、官场竞争、官员激励到市场竞争和中国经济的双向映射关系。这为我们理解中国特色的市场经济、区域经济和宏观经济运行的特征，特别是内生性地解释地区层面政企关系和经济发展的差异提供了一个独特的观察和分析视角。

“官场+市场”理论的贡献在于揭示了政府与市场的良性互动、政企的有效合作必备的三个条件，即内部的政治激励和利益兼容（“把事做对”）、外部的市场约束（“防止做坏事”）和必要的信息反馈（“做对的事”）。因此，任何一个国家（或地区）的政府与市场的关系能否满足这三个条件成为我们理解其政经互动的性质以及经济发展差异的理论线索。

“官场+市场”理论也蕴含着一些非常重要的政策含义：

首先，“官场+市场”模式高度依赖于全国范围内官场竞争和市场竞争的良好秩序和有效规则。任何破坏这些竞争规则和秩序的行为都是对增长机制的破坏；而任何有助于维护和强化这些竞争规则与秩序的举措，包括打击“跑官买官”行为，杜绝干部考核中的“裙带主义”“带病提拔”现象，维护全国统一市场，促进区域经济一体化和全球化，建立全国贯通的基础设施等，都有助于完善和巩固中国的增长机制。类似地，组织部门设计干部人事管理制度的新规则、新内容会产生“一般均衡”的影响，因此必须把地方官员的理性反应、对官场竞争的影响以及对中国经济可能造成的影响考虑进去，从“官场+市场”的视角综合分析问题、评估政策效果。

其次，给定中国地区间经济发展条件的不均衡以及发展经济的压力各不相同，中央或上级政府可以利用中国各地“官场竞争”的相对独立性和差异性进行“选择性干预”。根据不同地区的经济发展阶段和要素禀赋实施有区别的官场竞争规则（比如在一些生态环境脆弱的地区以生态保护作为考核目标），而不必上下统一、实施相同的官场竞争规则。

最后，中国的产业政策体系应强调国家层面和地区层面的分工协作，避免产业政策自上而下仿效、层层动员推行。国家层面的产业政策应该更多地集中于基础性平台的搭建（如重大技术联合开发和重点项目攻关、产业基础设施和政策环境），同时鼓励各级地方政府在竞争性环境中自主选择、学习试错和创新演化。

本文原载于《社会》2018年第2期，原题为“‘官场+市场’与中国增长模式”，感谢《社会》杂志授权。篇幅所限，内容有删节，注释从略。图片来源于网络，欢迎个人分享，学术引用请参考原刊，媒体转载请联系版权方。

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