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作者 | 陈元伟（航天恒星科技有限公司）
本文刊登于《中国航天》杂志2018年3月刊，《卫星与网络》已取得转载授权
公私合营模式是公共部门与私营部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种模式，是西方国家在政府治理创新中出现的概念，最早由英国的莱蒙特于 1992 年创立。从上世纪 80 年代开始，西方国家在公共服务和公共基础设施建设领域陆续开始应用和推广公私合营模式，当前已成为各国研究和应用的重要模式。在不同经济、文化背景及应用场景中，公私合营模式的具体操作方式存在差异。
随着公私合营模式的深化应用，美欧等国家开始探索在航天领域应用公私合营模式。相比于卫星通信和卫星导航，卫星遥感项目由于市场规模小、成本回收周期长等原因，往往难于吸引私营公司投资，这在卫星遥感产业的长期发展中已得到证实， 也成为制约卫星遥感产业发展的关键因素。出于推动卫星遥感产业化和降低政府投资的考虑，国外航天机构开展了卫星遥感项目的公私合营，取得一些实际操作经验，对我国卫星遥感产业发展和民用空间基础设施运营具有现实的借鉴意义。
一、美欧卫星遥感项目公私合营模式分析
1.德国遥感卫星的公私合营
德国具有自主航天能力，并试图扩大全球商业航天市场规模。同时，德国航天预算在世纪初期持续下降，制约了航天项目的开展，这促使德国政府下决心在航天领域推广公私合营模式。考虑到航天的优先领域及未来市场潜力，德国决定在卫星遥感领域开展公私合营，因为这类项目不仅占用了大量政府预算，而且经济效益不明显。德国政府认为，卫星遥感对私营公司有一定的吸引力，具备商业化运营的潜质。
为确保卫星遥感项目公私合营模式的顺利开展，维护公私双方权益，德国政府确立了实施的基本原则：①经济前景需要明确，但没有政府参与项目无法实现；②合作双方具有利益结合点；③项目以商业方式实施；④根据双方投入、商业环境确立管理职责；⑤合作伙伴之间为合同关系。基于上述原则，德国在 3 个遥感卫星项目上采取了公私合营模式，分别是“陆地合成孔径雷达 -X”（TerraSAR-X）、 “陆地合成孔径雷达附加数字高程模型-X”（TanDEM-X）和“快眼”（RapidEye）星座项目， 其中前二者模式相同，后者采取另外一种模式。
（1）TerraSAR-X 和 TanDEM-X 的公私合营
为了能够使这两个项目的公私合营有效执行，德国宇航中心在对用户属性进行分析后认为存在 3 类用户：①公共部门用户，包括国防部门和其他政府部门；②科学用户；③私营部门用户。如果将这 3 类用户均作为商业用户，将使科学用户成本上升。
为此，德国政府决定将公共部门和私营部门用户定义为商业用户，将科学用户定为特惠用户。经过谈判，德国宇航中心确定与阿斯特里姆公司（现为空客防务与航天公司）就 TerraSAR-X 和 TanDEM-X 卫星开展公私合营模式合作，共同承担卫星及地面系统的研制成本，其中 TerraSAR-X 卫星建设成本为 1.3 亿欧元，德国宇航中心负责 80%，阿斯特里姆承担 20%； TanDEM-X 卫星建设成本 8500 万欧元，德国宇航中心承担 70%， 阿斯特里姆承担30%。在职责分工上，德国宇航中心的职责包括：①整个项目的管理；②数据处理、存档和向科研机构分发数据；③任务计划编制与实施；④卫星控制与数字高程模型生产。
作为合作中的私营部门，阿斯特里姆公司负责商业营销。该项目的公私合营模式需要解决一个核心矛盾，就是需求冲突。根据分析，商业用户的实时性需求往往高于科学用户，为此德国宇航中心提出了配额概念，以平衡两类用户的订购需求，并督促科研部门尽早提出数据需求，两类用户的配额各占 50%。
（2）RapidEye 星座的公私合营
1988 年，德国提出建设能快速实现全球覆盖的私营遥感卫星星座，为此 Kayser-Threde 公司成立了快眼公司。经长期谈判，快眼公司于 2003 年同意在德国政府和勃兰登堡州政府的担保下向一个国际银行财团贷款实施 RapidEye 星座建设，同时德国宇航中心和勃兰登堡州政府也作为公共部门投资了该星座。由于公共部门投资额较小，因而数据的配额也较小。其他投资的私营部门包括 Jena Optronik 公司（提供相机）、英国萨瑞公司（负责卫星研制）、加拿大麦迪公司。
在这两个公私合营项目实施过程中，德国于 2007 年制定了《卫星数据安全法》（SatDsig），以确保卫星遥感商业化能够在法律上得到保障。在数据分发管理上，SatDsig 法案确定了对商业遥感数据的“敏感检查”原则和指标。
2.美国“陆地卫星”（LandSat）项目的公私合营
1984 年，美国国会通过了第一个关于遥感卫星数据商业应用的《陆地遥感商业法案》，开始尝试将 LandSat 系列卫星数据商业化。该法案要求主管 LandSat计划的商务部挑选一家私营承包商负责该卫星数据的商业分发，同时要求商务部建立许可证审批和监督机制。这个法案是美国遥感卫星商业化的第一次尝试，规定 LandSat 系统由政府和私营公司共同运作，以减少政府投入。虽然执行了商业化运营，但政府仍然是该系列卫星的最主要用户，同时对数据分发实行严格管制。
在该法案基础上，商务部下属的国家海洋和大气局于 1985 年选择地球观测卫星公司（EOSAT） 作为 LandSat 的运营公司，该公司由美国休斯公司和无线电公司合资组建。地球观测卫星公司与国家海洋和大气局签署了一份 10 年合同，由地球观测卫星公司负责运营 LandSat-4/5，并对卫星数据分发具有排他性权利。根据合同，在取得卫星运营权的同时，地球观测卫星公司需要对建造、发射和运营后续的 LandSat-6/7 卫星负责。
美国卫星遥感商业化的第一次尝试并不成功，卫星运营权转移和商业化进展艰难，直到 1989 年依然没有完成运营权转移，但此时卫星运营费和后续卫星建设经费却开始出现短缺。究其原因，主要是因为地球观测卫星公司在《陆地遥感商业法案》的限制下采取了提高数据价格的经营模式，导致数据价格由原来每景 650 美元提高到 3700 ～ 4400 美元，并且限制数据再分发，致使地球观测卫星公司失去大量用户。此外， 法国于 1986 年发射斯波特 -1 卫星，打破了美国遥感数据的垄断地位，使地球观测卫星公司的经营更加困难。
由于采取了商业化经营模式，LandSat 卫星错失了很多有价值的观测，因为商业化仅在有用户购买需求时才进行观测，后来证明科学领域往往需要长周期全球性遥感数据，然而当认识到这个问题时 LandSat-4/5 卫星性能已开始退化。由于 LandSat 商业化上的失败，美国于 1992 年出台了《陆地遥感政策法案》，使政府重新取得 LandSat 运营权，同时该法案允许私营公司运营商业遥感卫星，由此拉开美国商业遥感的大幕。
3.加拿大雷达卫星 2 项目的公私合营
加拿大国土面积广阔、人口密度低，存在大量偏远地区和绵长的海岸线以及多变的地理环境，使加拿大政府应用雷达数据的领域非常广泛，主要应用的公共机构包括环保部、国防部、自然资源部、农业部、渔业海洋部、统计部等。当时，加拿大航天局的雷达卫星 1 即将退役，加拿大政府亟待发展雷达卫星 2，以接替雷达卫星 1。为减少政府投资，促进雷达数据的商业化，加拿大航天局与麦迪公司于 1998 年 2 月签署雷达卫星 2 公私合营合同，要求麦迪公司建造并运营该卫星及相关基础设施。
根据合同，加拿大航天局提供该项目 75% 费用，大约 4.45 亿美元，用于卫星研制和发射，剩余部分由麦迪公司承担。在雷达卫星 2 的管理上，由加拿大遥感中心（CCRS）的加诺蒂（Gatineau）、阿尔伯特（Prince Albert）地面站负责接收公共部门的数据，数据存储由加诺蒂站负责，为此加拿大遥感中心建设了一个 FTP 网站用于政府部门下载数据。
在公私合营模式合作中，雷达卫星 2 模式树立了公私合营模式的典范，既解决了加拿大政府对雷达数据的需求，又通过麦迪公司促进了雷达数据的商业化。后来的运营实践证明，合作双方分别取得了公私合营的社会效益和经济效益。
4.法国遥感卫星的公私合营
法国遥感卫星的公私合营早在 1982 年就开始了，当时为了实现“斯波特”卫星的商业化，由法国空间研究中心、国家制图研究所、马特拉公司（现属于空客公司一部分）、阿尔卡特公司和瑞典航天公司合资成立了斯波特成像公司，专门负责“斯波特” 系列卫星数据的商业市场开发，之后经过几次股权变更，斯波特成像公司成为阿斯特里姆公司（现属于空客公司）的全资子公司。
在“斯波特”系列卫星的公私合营中，卫星投资由政府负责并拥有卫星所有权，而私营部门并未直接投资，但承担了民用用户数据分发的职责。在斯波特 1 卫星时，法国空间研究中心负责卫星的设计及相关部件研制；在斯波特 2 卫星之后，阿斯特里姆公司成为卫星主研制商，法国空间研究中心负责卫星的地面控制，而斯波特成像公司负责商业基础设施建设。可见，法国在“斯波特”卫星的公私合营上主要采取合资成立公司的形式开展的。在数据分发上，国防部门有专有的数据渠道，而民用和商业用户数据分发由斯波特成像公司负责，其中民用户主要是研究机构。在后续“昴宿星”遥感卫星项目中，法国依然采取了这种公私合营模式。
法国遥感卫星的这种公私合营模式也被意大利航天局采用，在建设与“昴宿星”卫星相对应的“宇宙-地中海”雷达星座时，意大利航天局和空间电信公司联合成立了 E-geos 公司，专门负责“宇宙-地中海”雷达星座的商业化。空间电信公司将原有遥感业务划入新 E-geos 公司，占 80% 股份，意大利航天局将“宇宙-地中海”星座的商业经营权交由该公司，占 20% 股份。
5.美欧遥感卫星项目公私合营总结
总体上看，国外遥感卫星项目的公私合营是成功的，既满足了公共部门的需求，同时促进了各自商业遥感产业的发展。这些经验与教训值得我国在相应方面进行思考，具有重要借鉴意义。
（1）动因分析。从国外遥感卫星公私合营的动因看，促使公私双方合作的因素包括两个方面，其一是政府面临预算压力，其二是为了推动卫星遥感的产业化。两个动因使公共部门和私营部门之间存在利益契合点，同时政府也希望通过此类合作来调动私营部门在遥感卫星技术和产业化的积极性，以促进产业发展。
（2）操作模式。美欧遥感卫星公私合营模式主要采取两种操作模式：一种是共同投资建设遥感卫星，另一种是共同出资组建公司对政府遥感卫星进行商业运营。从公私合营角度看，两种模式在本质上并无区别，均需合作双方共同投入，区别在于有些是资金投入，有些是资源投入。
（3）成功关键。遥感卫星公私合营的成功因素主要包括两个方面：一个是规范的运行机制，另一个是合适的私营部门。美国地球观测卫星公司失败的原因是对商业数据的管制过于严格，而且也没有协调好商业用户和公共用户之间的需求冲突。而德国、法国、加拿大公私合营成功的一个主要原因是充分保障了商业用户的利益，在此过程中政府部门起到了很好的协调作用。从美欧遥感卫星公私合营选择的私营部门看，被选择的私营部门普遍具有较强运营能力，例如法国、德国、意大利的私营部门均具备全球推广能力。
二、我国卫星遥感产业面临的发展问题
1.遥感应用市场化程度不高
从卫星遥感商业化程度看，我国卫星遥感商业化潜力还未被完全释放。目前，我国已经发展了资源、环境、高分、气象和海洋五大民用遥感卫星系统，使我国卫星遥感应用的数据国产化大幅提高。从运营状态看，我国民用遥感卫星更多地承担了公共部门的监测任务，社会效益明显， 但商业化步伐却落后于美欧等国。在全球商业遥感市场中，美国数字地球公司、法国空客防务与航天公司形成了“双头垄断”态势， 数字地球公司占据 60% 的市场份额，空客防务与航天公司占据20% 的市场份额，意大利 E-geos、加拿大麦迪公司、以色列成像卫星公司等占据剩余份额。到目前为止，我国商业遥感还没有在国际市场占有一席之地。
2.尚未建立民用遥感卫星商业化的有效机制
根据职责，五大民用遥感卫星系统分别由中国资源卫星应用中心、国家卫星海洋应用中心和国家卫星气象应用中心负责运营，气象和海洋卫星主要承担公共部门的监测职责，资源、环境、高分卫星则开展进行了商业数据推广和分发。从卫星运营机构属性看，三大运营机构均属于国家机构，具有保障公共部门数据的基本职责。三大运营机构或没有数据商业化推广职责，或不具备开展商业化的灵活机制，制约了民用遥感数据的商业化。此外，我国尚未明确出台遥感数据的商业化政策，也在一定程度上制约了遥感数据的市场化。
3.缺乏卫星遥感产业化的总体规划
2005 年 9 月，北京二十一世纪空间技术股份有限公司与英国萨瑞公司合作发射了“北京一号”卫星，我国第一颗商业化遥感卫星开始运营。在近期国外商业航天蓬勃发展的国际大环境下，国内商业遥感卫星项目大量涌现，“北京二号”星座、“高景”星座、“河北一号”星座、“珠海一号”、“丽水一号”等项目纷纷公布，有些已经开始商业运营。
随着商业遥感卫星的大量出现，加上我国原有的民用遥感卫星，我国在轨遥感卫星数量将大幅增加。相比于大量出现遥感卫星，国内商业遥感市场（数据 + 增值产品）估算值不到 12 亿人民币，而全球市场也仅有 23 亿美元，这种体量的市场加之国际大公司的竞争，给我国遥感商业化提出不小的挑战，尤其是那些商业遥感公司。出现这种局面的原因是，我国并没有在政策上进行有效引导，卫星遥感产业化总体规划不足。
4.对遥感商业化存在认识偏差
我国卫星遥感商业化存在认识上的不统一，对数据所有权和知识产权的过度解读限制了遥感商业化。在民用遥感卫星方面，国内遥感卫星过度强调国家对数据的所有权，而没有从产业发展角度去考虑数据产权问题。根据德国经验，无论是将政府部门列为商业用户还是公共用户，均属于国家内部行为，并没有造成国家资产、资金的损失，因而德国从促进遥感产业化的角度将公共部门列为商业用户。我国目前有大量民间企业投资商业遥感卫星项目，这些大量民间投资实际上均属于国内资本，这些资本如没有取得相应的经济效益，将造成资本的极大浪费，机会成本巨大。由于遥感卫星的全球观测属性，因而遥感产业天然属于国际化产业，因而我国更应关注该产业的国际化发展。
三、公私合营模式发展我国遥感卫星产业的建议
1.整合国内遥感卫星资源 ，推动遥感商业推广
2015 年，我国发布《国家民用空间基础设施中长期发展规划（2015-2025）》，提出构建由七个星座及三类专题卫星组成的遥感卫星系统。同时，国内出现大量商业遥感卫星项目，其规模赶超民用空间基础设施中的遥感卫星规模。相比，国内各行业及商业用户还难于容纳规模如此庞大遥感卫星系统。鉴于此，我国可基于民用空间基础设施，积极吸纳商业公司参与空间基础设施的建设和运营，也就是实行公私合营模式。公私合营模式不仅可以降低国家资金投入，盘活民用遥感卫星资源，也减少了民间资本在商业遥感卫星项目上的盲目投入。
2.出台国家遥感数据政策，建立有效运行机制
卫星遥感公司合营模式的顺利开展需要有政策上的保障，从国外遥感商业化经验看，美国是以许可证的方式管理商业遥感数据，而德国以及欧盟则采取了敏感检查的方式，无论哪种方式其根本目的都是在维护国家安全、外交利益的基础上，最大化的挖掘遥感数据的商业价值，以促进遥感产业发展。因此，我国民用遥感卫星的公私合营需要政策保障，需要在数据商业化的权限、民用和商业分发职责、需求协调等方面出台统一的国家级政策，并在政策基础上建立相应的运行机制。
3.积极参与传统市场竞争，创新遥感应用新场景
在全球商业遥感市场中，产品基本区分为数据和增值产品，新出现的视频数据目前还没有明确的市场目标。传统市场已经基本饱和，并且存在国际公司的竞争，而我国已经失去了发展商业遥感的先期机遇。面对国内外市场，我国商业遥感发展应该抓住“继承”和“创新”两个方面，“继承”就是要紧盯传统市场，参与国际竞争，以我国遥感卫星的剩余观测能力抢占传统市场，“创新”就是要创造新的应用，挖掘新用户，抢占未来市场先机。从国内外行业判断看，虚拟现实、商业侦察将成为未来的规模化遥感市场，我国应加强在该领域的应用探索。
本文转载自“《中国航天》杂志2018年3月刊”，《卫星与网络》已取得转载授权；原标题《美欧遥感卫星公私合营对我国遥感产业发展的启示》；作者 | 陈元伟（航天恒星科技有限公司）
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