摘要：对19个省市105个村庄的调查表明，2008年爆发的国际金融危机对农民工就业造成了较大的影响，突出表现在农民工提前返乡，约有20%的农民工失业，农民工工资有较大幅度下降。随着国家“保增长，扩内需”一系列政策的实施，农民工就业较快恢复，并出现了一些新的特点。但国际金融危机暴露出农民工就业仍存在一些深层次问题，农民工就业问题的紧迫性、艰巨性将长期存在。今后应把过渡性保障措施和战略性政策相结合，把促进农民工就业作为本源问题融入保增长、调结构、转变发展方式和推进改革的全过程。
关键词：国际金融危机 农民工就业 影响 对策
为深入了解金融危机对农民工返乡的影响，国务院发展研究中心农村经济研究部组织了中国农业大学和中国人民大学的100多位大学生、研究生，在2009年寒假期间，回家乡所在的乡镇和村开展调查。本次调查的样本选择充分考虑了我国农民工输出的地域分布。105个村覆盖了安徽、河南、湖北、湖南、陕西、云南、重庆等东、中、西部19个省市。其中，中部省份的被调查村最多，比例达到60.4%；西部省份村占35.6%；东部省份占4%。105个村涵盖人口219740人，劳动力118399人（其中女性52390人）。村均11个村民小组， 533户，2093人。人均耕地1.3亩，2008年人均纯收入3555.6元。这在全国劳务输出地具有一定的代表性。被调查返乡农民工也以中部省份最多，比例达到62.3%，西部省份占29.7%，东部省份只有8%。被调查农民工以男性为主，以35岁以下为主，以小学、初中文化程度为主，与全国农民工的构成基本吻合。
一、金融危机对农民工就业的影响
（一）农民工提前返乡，收入受到较大影响
1、返乡农民工比重超过50%
被调查村2008年下半年返乡农民工人数为29714人，约占2008年上半年高峰期农民工总数的56.1%。其中62.7%为男性，45岁以下的接近八成。返乡农民工以初中文化为主，占61%。农民工返乡时间主要集中在2008年10月至12月，占了总人数的76.5%。其中，10月、11月、12月份分别占13.8%，22.4%和40.3%。
从地域来看，农民工返乡前务工地主要在省外，并且主要集中在珠三角，长三角，这两个地方占了61%。
3、就业信息缺乏是农民工就业面临的最大问题
我国农民工外出的基本方式是依托地缘亲缘基础上的社会网络来启动和展开的。近几年，随着国家对农民工就业工作的重视，有组织的外出比例虽有所提高，但总体仍然很低，“亲缘链”仍然是农民工获取就业信息的主要渠道。这种模式造成农民工获取的信息量少，选择范围窄，盲目性较大，造成农民工不断地变换工作，频繁流动。百村调查表明，往年就业形势较好时，农民工找工作大都靠熟人介绍，但形势一变，靠熟人也找不到工作了。这样一来，传统的就业信息渠道被阻隔，而新的信息渠道还没有建立起来，使得农民工的就业信息十分缺乏。
（三）面对金融危机的冲击，农民工渴望政府加强就业信息、培训和融资支持
百村调查表明，当时还没找到工作的农民工，不管是打算回老家还是留在城里，最期望从政府获得的前三项帮助包括：提供就业（或创业）的机会或信息、发放免息创业贷款或提供其他创业援助、提供就业（或创业）的相关免费培训。但从调查情况总体来看，政府对促进返乡农民工就业等扶持政策不同程度地存在着执行不到位、宣传不到位的问题，农民工获得实际支持很少。
1、农民工最希望政府提供融资、就业和培训支持
根据调查，农民工需要政府解决的问题主要是“提供优惠贷款，小额贷款等方式的资金支持”，比例接近六成；其次是“提供创业、就业、技能培训”，占30.7%。
二、国际金融危机暴露出农民工就业仍存在一些深层次问题
这次国际金融危机的就业冲击对象主要是农民工，与上次上世纪90年代中期由国有企业改革引起的就业冲击对象是城镇职工相比，有共性也有差别。共同点在于，他们都是产业工人的重要组成部分，都对工业化和城市发展做出了贡献，失业都不只关系本人，而且牵连整个家庭主要收入来源的断绝，都是急需解决的民生问题。区别在于，农民工是市场就业，经历过许多磨难，多数农民工既吃苦耐劳，又很节俭，有少许防备风险的储蓄等。因此，面对失业，农民工比城镇下岗职工有较强的应对弹性、灵活性和适应能力。但另一方面，农民工的这些特点又容易使人们轻视金融危机对农民工就业的冲击，对农民工就业问题的紧迫性、艰巨性、长期性估计不足。农民工回流对农村经济的影响是暂时的，但农民工就业问题的紧迫性、艰巨性将长期存在。
（一）失业农民工的年龄构成和社会身份特征比较特殊
在年龄构成上，90年代中期因推进国有企业改革受就业冲击的城镇职工以“4050”人员为主。这次金融危机冲击的农民工则以青壮年群体为主。被调查村2008年下半年返乡且不能回原务工企业就业的1014个农民工，平均年龄只有33.2岁。从经济社会角度看，对青壮年群体的就业冲击要比“4050”人员的冲击来得严重。在社会身份上，上次的冲击对象是有城镇户口身份的群体，受到各级政府包括城市政府的高度重视。这次受冲击的是农民工，与城乡二元体制的影响相联系，他们虽然在城镇从事非农产业多年，但户口身份仍是农民，成了城市、农村双重边缘化的群体。
（二）农民工的社会保障和公共服务严重不足
本次受冲击的返乡农民工，社会保障覆盖面很低，在1014个返乡农民工中，没有获得任何保险的农民工占56%（另外缺少保险统计的约占15%），参加工伤保险的占26.9%，参加医疗保险的占24.4%，参加养老保险的占13.3%，获得失业保险的仅占4.8%。而且农民工在就业城市的居住、子女教育等方面受到不公平待遇。这使失业农民工处境更为艰难。
其中主要是1986年以后出生的新生代农民工和妇女。他们的就业、收入寄托在外出就业上。对无地、少地农民工来说，非农就业是不可或缺的。
（五）失业农民工高度分散，其严重性容易被低估
在风险承担上，失业农民工的分散性，分散了危机所带来的社会风险。也正是由于农民工的地域乡村有很大的分散性，才容易低估危机对农民工家庭经济所造成的困难。但是20%左右的失业比例已是高比例，一人失业影响的是整个家庭，对失业农民工的家庭来说风险则是集中的。在政策瞄准和实施上，下岗城镇职工的相对集中性，可以通过社区来进行，而失业农民工是分散的，或返乡，或在城市待业寻找工作，并处于往返流动过程中，难以通过单一的固定社区提供追踪服务，给扶持政策的设计和实行增加了困难。
（六）农民工失业的原因既有国际金融危机的冲击，更有政策和体制上的问题
在国际金融危机冲击下，为什么农民工首当其冲，成为受伤害最严重的群体？直观的看，一是农民工多就业于沿海出口贸易类的加工制造业，特别是劳动密集型产业、民营中小企业，而对这类产业、企业的发展政策、金融服务多年都是个薄弱环节。一些地方政府近年更重视招大商，引大资，发展高新技术产业，重视外资和国企，而对吸纳农民工就业的主要载体民营中小企业和轻纺、服装等劳动密集型产业，越来越忽视。中小企业政策环境差，缺少支撑，在危机面前招架乏力，就直接伤及农民工。二是1.4亿农民外出就业，60％以上已在城市工作三五年、十几年，成为多种产业的主要力量，但他们在城市社会的地位没有得到承认，尤其是住房、子女就学、社保、户口等问题没有解决，一遇危机冲击就在城市没有立足之地。三是农村基础教育薄弱，多数农民工外出就业前没有得到培训，就业期间也培训薄弱，导致很多农民工文化水平低，缺乏一技之长，就业具有脆弱性。这些问题的实质，是长期存在的城乡二元经济社会管理制度的影响，只让农民工作为廉价劳动力融入沿海城市经济，不让他们作为常住人口和平等公民融入城市社会，城市化严重滞后于工业化。这表明，没有农民工融入城市社会的城市化，农村劳动力向非农产业的转移就只在中途，转移不可能稳定、坚实。
四、加强农民工就业工作的政策建议
从成功应对金融危机的经验来看，今后应把过渡性保障措施和战略性政策相结合，把促进农民工就业作为本源问题融入保增长、调结构、转变发展方式和推进改革的全过程。
（一）把解决农民工就业问题放在扩内需、调结构、转变发展方式的突出位置
针对危机暴露出的问题，应进一步完善政策，发挥企业和农民工的创造性，把应急措施和战略性政策结合起来。
1、将农民工失业纳入政府的失业统计。跟踪了解失业农民工的就业、收入、生活状况与要求；保护他们自谋职业的积极性，放宽在城市向服务业、修理业、运输业等领域扩展就业和非正规就业的政策。
2、提高刺激经济增长与就业的关联度。进一步完善中小企业发展的鼓励政策，包括创业发展、经营和技术创新、流通、金融服务、财税、协作组织等方面的法律、政策，促进中小企业与大型骨干企业共同发展，增加农民工就业机会，增强市场经济活力。
3、从危机中学习，把握结构调整规律，促进产业、就业、城乡三个相互关联的结构调整。产业结构调整以市场调节为基础，是在有优势的传统产业的继续运作、获得效益中培育新兴产业的发展过程，不能把尚有优势、吸收大量就业的传统产业作为落后产业，限制其发展。调整产业结构的政策要统筹兼顾农村富余劳动力向非农产业和城镇的转移就业，才能在稳定和扩大就业、提高就业质量的基础上，使群众受益，扩大最终消费，增加内需拉力。
（二）把破解农民工就业难题的重点放在城镇的发展和制度创新上
大多数失业农民工的选择是继续外出就业，这表明农民进城就业的发展趋势是不可改变的，农民工问题主要是城市发展的问题，要把破解农民工就业困难的重点放在城市。
1、继续落实农民工政策，加强农民工合法权益维护。纠正工资拖欠行为，落实对农民工就业、子女教育、技能培训等方面的公共服务，扩大义务教育阶段农民工子女进入公办学校的比例，扶持承担义务教育任务的农民工子女学校，使他们获得免费义务教育，减少农民工、尤其是失业农民工的家庭经济压力。
2、继续破除二元体制，改变农民工在城市就业的脆弱性和边缘化地位。推进农民工社会保障制度建设，抓紧建立适合农民工特点的养老保险制度。逐步将已在城市稳定就业并居住一定年限以上的农民工家庭纳入政府住房保障体系，发展政府开发的廉租房，供给城市住房困难的低收入家庭，包括符合条件的农民工家庭。对社区街道、工业园区、企业建设农民工公寓，解决农民工居住，给予财政金融支持政策。把建设过渡房源与鼓励有条件的农民工拥有房产相结合，为稳定就业的农民工融入城市创造基本条件。加快户籍制度改革，使农民工在城镇落户定居迈开实质步伐。
3、把加强对返乡农民工就业创业的扶持与改善农业、农村、小城镇和县域经济发展的大环境结合起来。许多欠发达地区发展的起点主要是农业或特色农业，一些农民工也想从种养业入手在当地就业创业，其发展遇到的“真问题”，除了基础设施落后之外，是当前仍然存在的“剪刀差”，即农产品价格的下跌与化肥、农药等价格的上涨。一边政府增加对农村投入，一边农村资金流出，出现“市场调节失灵、政府调节也失灵”的状况。这种农业收益低、资金留不住、人留不住的问题不解决，不仅使农民工很难回当地就业发展，而且会发生农业后继乏人的问题。因此，鼓励返乡农民工就业创业，既要落实扶持政策，又要改善农业、农村、小城镇发展的大环境，并将增加政府投入支持与农村经营体制的充实创新、市场体系的规范完善结合起来。
（三）完善基础制度，健全服务网络，强化政府公共就业信息服务
农民工在我国总体上还是一个弱势群体，其就业服务更需要政府发挥更大的作用。
1、加强政府公共就业信息服务，建立农民工就业信息网络
首先，要尽快建立农民工统计监测调查制度。在做好一次性摸底调查的基础上，还应建立季度、月度固定调查制度，加大对农民工就业动态的监测，提高工作的针对性和预见性。第二，逐步建立全国互联互通的农民工就业信息网络。农民工主管部门应建立全国性的农民工就业信息共享平台，实现各部门农民工统计监测信息的共享。第三，建立政府对农民工的就业指导信息发布制度。政府主管部门应加强对劳务供需双方的信息收集、分析、归纳，并定期发布，弥补农民工信息处理能力不足的弱点。尤其是中央和省市区政府主管部门，应加强对经济形势、全国各地的经济发展情况的预测分析，建立农民工供求信息预警和指导工资发布制度。
2、充实机构和人员，健全乡村两级公共就业服务组织，将农民工就业信息网络向农村延伸
一是健全乡镇公共就业服务机构，聘用配备专职人员，解决开展服务工作经费。目前，农民工的数量已接近城市从业人员数量，农村公共就业服务力量也应跟上去。二是建立村信息员联系制度，形成上下相联的信息渠道，为准备外出就业的农民提供就业信息。三是在乡村两级推广培训、服务、维权“三位一体”的公共就业服务模式，做到农民进城求职有门路、上岗有技能、权益有保障。
3、完善农村信息基础设施，对农民进行培训，提高其获取信息的能力
继续深入实施“电话村村通工程”、“电视村村通工程”、“电信村村通工程”，实现大部分自然村的100%信息网络覆盖。有条件的农村，可建立农民工信息服务亭，为农民工提供信息查询、服务为一体的多功能信息服务。将信息化培训纳入各类免费职业培训的基础科目，指导农民如何阅读、理解各种就业信息，提高其信息甄别、筛选能力。
（四）壮大和规范就业中介市场，建立多渠道的就业信息服务体系
在充分发挥公共就业服务机构作用的同时，进一步明确政府和市场的作用边界，促进劳动服务市场的健康发展，更大程度发挥市场机制对促进就业的积极作用。
1、完善劳务服务相关法规，建立全国统一的市场准入制度，规范社会就业服务机构的发展
首先，政府应充分重视市场在促进农民工就业方面的作用。将建立市场机制，培育市场力量，引导社会力量共同参与农民工就业服务的思路，纳入我国整体就业服务体系建设规划中。第二，建议中央政府主管部门尽快建立全国统一的农民工就业服务机构准入机制，为跨区域运作、市场化职业介绍机构建立起国家级、省级许可制度，以适应国内统一劳动力就业市场的发展方向。第三，引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子骗钱的门路。
2、重视扶持和培育跨地域、跨行业、技术水平先进、信息渠道畅通、就业供求信息量大的龙头性社会就业服务机构充分发挥市场的自我调节、资源配置功能，重点是要重视扶持和培育跨地域、跨行业、技术水平先进、信息渠道畅通、就业供求信息量大的龙头性社会就业服务机构，充分发挥这些机构在促进农民工就业中的作用，并引导劳动服务市场的规范发展。将龙头性社会就业服务机构的供求信息作为政府就业指导信息的重要来源，并通过政府采购、政府资助、免费使用公共信息平台等方式，让这些机构面向市场提供更多的就业信息、就业指导和就业培训。
3、大力推广公私结合型就业促进方式
一是积极探索“中介机构为农民工免费服务，企业支付中介费用，政府提供政策支持”的公私结合型就业促进方式。二是鼓励社会中介机构在电视台、广播电台、政府门户网站等公共信息网络发布真实的就业需求信息，充分挖掘社会中介机构的信息源。三是政府为社会就业服务机构免费提供工作场所，建立集中的有形就业服务市场。四是鼓励国有通信公司和就业服务机构联合建立农民工就业信息服务平台，借助现代通信、呼叫中心、互联网技术，用更加符合市场规律的方式，为农民工提供就业服务。
（五）按照“量大、实用、质高”的要求改善和加强技能培训和职业教育
1、加强技能培训和职业教育
一是增加投入，在县市层面统筹使用政府各个渠道的技能培训和职业教育经费，提高资金使用效益。二是提高培训的针对性，面向市场就业需求，形成按市场需求招标培训，政府购买培训成果，公私培训机构平等竞争，农民自主选择培训机构，促进培训效率和质量提高的新机制。三是改进技能培训和职业教育的内容结构和师资结构，增强实践性、实用性。
2、改进农民工教育培训的组织方式，创新培训的形式和内容
实施订单培训，确保培训质量，形成培训、输出、管理一条龙的就业服务模式，调动起农民工自身的积极性，使广大返乡农民工能够广泛参与到培训工程中来，从技能培训内容的选择、人员名额的甄选都要认真尊重广大农民工的意见。加强农民工就业培训援助，鼓励探索和完善向农民工发放“技能培训教育券”的做法，让农民工自己去选择培训项目和学校，进而实现量大质优的技能培训。加强对培训机构的规范化管理，防止不正规不合法的培训机构骗取农民工的培训费。
（六）鼓励本地就业和回乡创业，维护正当权益
一是积极扶持本地中小企业、劳动密集型产业和服务业发展，增加就业容量，为返乡农民工提供更多就业岗位。二是引导和鼓励返乡农民工通过转包、互换、转让、租赁、股份合作等方式，创办特色效益农业基地。三是鼓励返乡农民自主创业。四是维护农民工的正当权益，对弱势农民工群体给以更多、直接的资金援助和补贴。
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