【行业研报】智慧城市之下，安防PPP模式发展分析|163

当PPP模式被引入智慧城市项目建设中后，迸发出新的活力，带来城市建设的新旧动能转换。这种模式为建设智慧城市提供了保障，被社会各界认可。但目前来看，这种模式仍存在很多问题。我们将为您分析PPP模式在智慧城市建设中的现状、瓶颈与疑难、前景与趋势。

一、安防PPP模式在智慧城市建设中的发展现状

智慧城市建设在四个方面的因素相互影响下，逐步呈现出PPP建设模式占主导地位。这样的建设模式变化从2015年安防PPP模式元年发展至今已经足足有4个年头了。这让安防项目本身和安防企业、实施主体都逐步知识升级。四个方面的因素有政策因素、建设刚性需求与项目建设模式匹配因素、安防技术发展因素、安防企业发展因素。这四个因素犹如万花筒棱镜一般折射出安防PPP模式在智慧城市建设中的发展现状。

1.政策因素方面

国家宏观政策通过中央部委连续出台了PPP相关法律法规、规范指引、操作指南等里程碑式的文件，并由财政部建设了政府与社会资本合作中心这样的权威机构，建立了权威发布的PPP项目库、PPP机构库、PPP专家库以及PPP综合信息服务平台系统。

通过这“三库一平台”奠定了PPP模式建设依据。通过国家发改委、财政部、住建部、工信部等部委设立的PPP工作协调沟通机制，联合中国人民银行、银监会、保监会等联合出台了对PPP项目的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五大阶段的规范流程。通过财政部2017年82号文、92号文、97号文等明确了PPP项目的投融资、政府付费购买服务、可用性缺口补贴、咨询机构与项目入库合规性等风险防范的重点问题和对应的具体措施。

2.建设刚性需求与项目建设模式匹配因素方面

在科学发展观和十八大以后的国家科学统筹决策支持下，对智慧城市类项目特别是涉及到公共安全、民生服务方面的安防类项目要求必须实行顶层设计与总体规划能力，并从法律上对咨询机构实行终身负责制。这样诸如平安城市、天网工程、雪亮工程等安防类项目在设计上告别了以往的缺乏统一规划建设、一任领导一任工程的窘迫，统一部署、分步实施成为了主色调。专业的态度和专业的咨询设计下的产物呈现出项目建设的诸多刚性需求。

以安防工程项目为例，构建社会安全立体化治安防控体系按照省市区县的设计规范和建设标准来对照实地踏勘，发现各地凸出的安全防控点、线、面都有区别，城市与农村建设内容有区别，各地的社会安全感知网络的覆盖链路有区别，各地警情民意需要亟需解决的问题有区别，造成了建设刚需呈现出的盲区、缺位、空白，技战法没有工具支撑，案事件数据线索没有后端大数据平台系统来支持。

发现了这些问题就要在建设内容中按照项目建设重难点和建设步骤进行完善，而建设刚需清单一出来必然发现项目建设资金配套入不敷出。而PPP模式正是在这样的建设背景下逐步成为项目“花少钱、办大事、办好事、办成事”的建设模式。

3.安防技术发展因素方面

安防技术发展从标清前端点位覆盖发展到了高清智能前端设备与人工智能后端平台建设发展的阶段。以平安城市项目为例，平安城市建设一期解决了覆盖、扩容增效、链路到前端的高清需求，二期三期开始逐步增加了对后端智能分析安全立体化的要求。

随着各地出台一类点二类点融合、视频专网建设、公共安全立体化建设要求、社会视频接入等政策和法律法规，智慧城市建设方发现，传统平安城市的链路需要融合化了，传统级联和端到端不行了，需要业务定义带宽需要的扁平化网络链路；传统平安城市的存储需要海量布式存储、大数据存储；传统结构化的处理方式无法解决海量增长的数据运维需要。

传统依赖高清摄像头、NVR等方式的智能分析仅有优势识别算法这一招鲜也不够了，需要深度学习，人工智能，动态人脸识别，物联网感知等多种新技术的参与，其优势不再。而这些技术发展的变化导致技术依赖性的安防产品变得不再是一锤子买卖，需要在建设运维期间不断升级维护更新模块更新算法。这样对于业主来说传统的技术附着物的产品化采购项目变得逐步单一，无法适应这样的智慧城市建设技术要求。

对于政府相关部委来说，政府推行实施的“预决算制度下的政府购买服务”和“基于绩效考核的可用性缺口补贴”采购管理办法解决了这一问题，降低了产品淘汰技术更新带来的技术风险。对结果负责、为效果买单成为了各地安防项目实施机构的主旋律。正因为这样的发展，充分释放了安防产品厂商的活力、不再瞻前顾后担心产品超前，你有好技术好产品都可以通过PPP模式(10年至30年)至少10年的周期里进行升级消化、从而也降低了技术投资在以往投资回报周期短的风险。PPP模式下短则十年，长达三十年的项目周期足以平摊研发持续改进带来的投资风险。

4.安防企业发展因素

平安城市到智慧城市的演变不是一蹴而就的，在多个角度的增量演变过程中产生了老思路、新需求、新问题、新对象、新方式、新参与者、新建设者。这些新老结合、潮起潮落也在潜移默化的影响着安防企业。

传统安防企业就必须要懂得PPP方式下的工程项目新的招投标机制和付费方式，这往往会对安防企业的利润、市场、成本核算方式产生决定性影响。安防企业除了干好安防还要具备融资实力、渠道以及运营服务能力，通过智慧城市运营来产生效益获得使用者付费的收入。

由于智慧城市往往是PPP项目的原因，新成员还增加了融资渠道的商业银行、城投公司、投资公司。智慧城市建设周期长，还增加了大量的咨询服务机构、研究院、设计院。处理平衡好各方资源就成为了甲方政府和安防企业的难题。而安防企业依赖传统平安城市的三板斧已经难以满足智慧城市项目中甲方提出的系统化需求。

二、安防PPP模式在智慧城市建设应用中的瓶颈与疑难

安防PPP模式在智慧城市建设应用之路上充满了荆棘，如何披荆斩棘，克服万难？我们需要正视这些疑难，挑选一把利刃才能在岔路口不迷失前行的方向、突破企业发展的瓶颈。

安防企业面临的瓶颈有四个，分别是资源瓶颈、人力瓶颈、资金瓶颈、转型瓶颈。

1、资源瓶颈主要体现在商机的盘点和智慧城市相关资源盘点中发现传统资源杠杆的时效性和失效性。主要表现在平安城市项目中厂商资源、设计院资源、甲方关系资源都是相对稳定的。而智慧城市项目由于PPP模式的变数太大，新成员、新方式、新收入模式带来的各种疑难，导致平安城市项目中的资源难以复用为智慧城市项目资源，甚至会成为负资源，难以获取真实信息和有价值的资源导入。

2、人力瓶颈主要体现在运营人才的缺乏和PPP专业人才的缺乏。由于PPP项目属于初创期，你有经验的人才几乎是凤毛麟角。安防企业一般也难以从外部引进这样的合适资源，从安防企业内部来进行提升选拔往往就成为了最常见的手段，但势必会产生实验性后果和以项目交学费的结果。

3、资金瓶颈是大型智慧城市项目中每个安防企业都会遇到的瓶颈，动辄数亿元的项目成本和千万级的SPV项目公司资本金导致安防企业的资金成本高昂。无论是自筹资金还是借助投融资渠道都会产生非常高昂的资金成本和风险成本，不做没机会，做了怕亏钱。这样的瓶颈往往在你犹豫的时候失去了一个又一个商机，这样的商机有其毁灭性。一个智慧城市项目PPP模式10年期间你没有中标，意味着你这10年期间在当地几乎就断了政府采购招标的项目机会和收入。机会成本如此之高，哪一个安防企业都不敢小觑。

4、转型瓶颈这对于每一个安防企业都有这样的现象。产品型厂商想转型为集成商、集成商想转型为数据价值服务商、平安城市运维服务商想转型为城市治理运营商，转型何其难，怎么转？以项目驱动型的安防企业而言，缺乏上下游生态的参与度和掌控，难以成为真正的主动转型，往往都是被动的，受制于项目、收入、利润、风险等考量，转型的动作往往变形变味，最后失败了。

综合上述四大瓶颈，安防企业任重而道远，在平安城市向智慧城市的演变过程中，如同逆水行舟，不进则退。

谈到安防PPP模式在智慧城市应用中的难点不可回避的就是投融资中的社会资本方与政府方的合作中的泛化异化问题。在2017第三届中国PPP融资论坛上，财政部副部长史耀斌表示，一些地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、“明股实债”、政府变相兜底等泛化异化问题，积累了一些隐形性风险。虽然各地推出不少PPP项目，且不少项目看起来很具有吸引力，但真正落地的非常有限，即便落地的项目，不少也是国企背景的企业，并由这些国有企业再分包给其他所有制企业，形成国企做一级承包商的格局。实际上，从PPP设立的初衷来看，更多的还是希望非国有的社会资本参与。也就是说，只有让更多的非国有资本参与到政府项目建设中来，社会资本的作用才能最大限度地得以发挥，政府与社会资本的合作才能实现效率最大化、效益最优化。

PPP项目过多地让国有资本参与，从地方来说，或许解决了问题，对国家来说，则没有达到推广PPP的目的。造成地方政府泛化异化PPP的原因很多，但这三方面不容忽视。客观上，在经历了前些年的城市建设大发展特别是土地的过度开发以后，一些地方面临发展瓶颈，而前些年留下的短板又很多，迫使地方政府仍然希望通过融资来化解资金矛盾。

在平台公司受到政策严格限制的情况下，就把目标转向了PPP。主观上，则是错误的政绩观在起作用，在催促地方政府把注意力放在项目建设尤其是城市建设项目方面。如此一来，就迫切需要有投资者、有资金等进入，PPP也就理所当然成为首选。

同时，在工作上也反映了部分地方发展经济方面的思路单一，除了非生产性投资之外，似乎找不到更好的发展方式。别看绝大多数地方都有自己的产业发展目标、产业发展重点，可在实际工作中，能够严格按照产业重点去发展的并不多。原因就在于，他们也不知道到底该发展什么，只是看到人家有产业发展重点，自己也要确定一个产业发展重点。但这个产业是否真的适合当地发展实际，可能就没更深研究。

财政部最新发布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，当前进入管理库的6778个项目中，东部项目数占28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，东北占4.0%。地方财政力较好的东部地区占比反而不如西部，除了西部基础设施滞后的因素之外，与西部地区对投资建设的热情很高也不无关系。

当然，地方政府选择国企作为主要合作者，而更多地由国企组织民企等非国有资本进行间接合作，与地方政府害怕承担责任也有一定关系。尤其是负责具体项目实施者，认为与国企合作基本没有风险。殊不知，这样的看法和相应操作，使原本可能效果更好的PPP变成了变相的融资。所以,PPP被泛化异化，最根本的还是地方政府没有真正理解PPP的内涵，没有把PPP当作政府与社会资本合作的一次良性互动，而仍然是将其当作融资的工具。自然也就不可能不被泛化异化，甚至被扭曲。而泛化异化和扭曲的结果，则是政府与社会资本的合作无法实现效率最大化、效益最优化。

三、安防PPP模式对智慧城市建设的影响和作用

安防PPP模式在智慧城市建设中的前景与趋势方面，笔者列举了如下几个方面来阐述：

1、投资主体从单一到广泛的转变

在此之前，传统的建筑企业是PPP的生力军，尤其是央企或地方国企。但随着国家发改委一系列鼓励民营企业参与PPP项目政策文件的出台，极大调动了除传统建筑企业之外的国有企业、上市公司以及其他民营企业、外商投资企业投资PPP项目的积极性。

PPP项目的投资主体，也将从传统建筑企业扩展到其他所有的非建筑企业，包括房地产公司、设备供应商、园林公司、环保科技公司、农业科技公司、软硬件集成商以及所有的金融机构。随着实体产业经济逐步复苏，PPP项目仍将成为资本市场追逐的重点领域，成为所有相关企业的投资热点。这种转变就意味着谁顺应潮流，快速转变思路，谁就能在未来的市场竞争中获得胜利。

2、从建设商到运营商的逐步转变

国家推行PPP模式的目的，不仅仅是投融资体制的改革，更是市场经济体制改革的必然要求。市场经济体制下，需要“小政府、大市场”的格局，需要将更多市场可以自行运营好的交给市场来运营。但是此前，投资人看重项目工程的建设市场而忽视运营市场，往往仅仅看重工程施工的利润，而忽视项目本身运营效率所带来的收益。

随着项目的运行，无论是政府方，还是投资人都将认识到，PPP项目的运营环节将成为今后的重点和核心，投资人也将由城市建设商转变为城市运营商，这也是市场经济体制改革的必然要求。但是运营收益完全是依靠社会资本方的经验对项目自身的运营所产生的，对于投资人也意味着较大的风险和压力，因此，运营团队的人才储备以及风险防控，就将成为投资人在市场上立于不败之地的重要法宝。

3、从传统的银行贷款到多元化的融资方式

PPP项目传统上，都是通过银行贷款解决资金难题，由于受制于资产负债率，限制了很多企业的投资能力。因此，市场上出现了很多新兴的融资途径和方式，从传统的银行贷款，到现在的保险资金、银行理财资金、私募股权基金、信托资金、社保基金等。

而近年来保监会制定的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》、银监会制定的《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》（银监发〔2015〕43号）以及证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）等一系列法规与金融支持文件的发布，也为PPP项目的融资创造了多元化的途径。

4、从国内的PPP到中国企业走出去的PPP

PPP在国内已经有了巨大的发展，积累了丰富的经验，PPP这一模式在国际社会达成了广泛的共识，越来越多的国家采用这一模式提供安防公共产品和服务。我国的“一带一路”宏图必然需要巨额的资本，需要与各国合作共同建设，采用PPP模式实现“一带一路”的战略也是一种必然趋势，这为我们的企业“走出去”提供条件。

此外，像美国的基础设施更新、印度的基础设施建设都为我们的企业“走出去”创造了良好的外部环境，PPP模式在国内快速发展的同时，也必然会为我国企业在国外发展提供宝贵的经验。而作为安防企业世界第一的中国企业势必给安防PPP带来新的建设曙光。

5、从固定资产投资到证券化投资

随着国家发改委与证监会制定的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）的颁布，以及私募股权基金对于PPP项目的热捧，社会资本投资的领域更为广泛，从传统上投资固定资产，到投资股权及投资私募股权基金、信托产品、证券化产品等。国家发改委也规划建立PPP项目投资的二级市场，从而加大资金投入的流动性，扩大社会资本的退出机制，从而增大PPP项目的投资吸引力，鼓励更多的社会资金投入PPP项目中。

6、从大规模推广期到矛盾纠纷迸发期

从国家2014年在全国范围内重点推广PPP项目至今，PPP项目在国内已经大规模推进。国家发改委已经联合农业部、林业部、住建部、证监会等部分在关键行业和重点领域鼓励发展PPP项目。但是由于相关立法的缺失，实践当中还存在较多不规范的情形，很多地方以及投资人过于追求项目落地的效率，而忽略了项目推进的自然规律，客观上也为诸多项目埋下了纠纷和矛盾的萌芽。在项目实施过程中，这些纠纷和矛盾的萌芽势必会爆发，成为项目顺利实施的绊脚石。因此，在PPP项目大规模推广的当下，政府方和社会资本方都需要保持理性，做好项目的前期论证、策划，规范的履行项目的招投标程序，完善项目的各类合同文件，尽量避免项目实施过程中各类纠纷和矛盾的发生。

自从国家2015年提出PPP新政之后，经过2016年和2017年国家发改委在全国范围内的推广和示范，2018年必将成为诸多项目落地实施的一年，PPP模式也明显成为社会各界关注的热点。尤其在2018年“两会”期间，诸多的提案与PPP相关。自此之际，梳理展望PPP项目的发展趋势，规范引导PPP模式的实施，防范避免PPP项目实施过程中的纠纷争议，对于中国PPP市场的健康发展而言就显得至关重要。

结语

智慧城市建设将随着各地建设国家中心城市、特色小镇、美丽乡村等具体措施的影响下，呈现出立足平安城市、天网工程、雪亮工程等项目为基础，继续扩容增效，持续建设成为“社会安全立体化、行业管理效率化、民生服务智慧化”的智慧社会。而作为安防PPP模式也将在智慧城市建设中迸发新的活力，带来城市建设的新旧动能转换。安防PPP模式成为一味催化剂，让智慧城市建设展现出百家争鸣、百花齐放，而作为从业者只有乘风破浪，才能直挂云帆，勇立潮头。

（内容来源：安防知识网作者：佳都科技徐建明）