违法主体灭失后，行政处罚程序该怎么走？

食药法苑

每天看精彩文章！

....

在市场监管领域的执法办案过程中，执法人员有时会遇到这么一种始料未及的情形：在违法线索核查或案件调查过程中，当事人突然灭失，比如自然人死亡或企业终止。行政处罚是对行政违法主体的制裁和惩戒，现在连违法主体都不存在了，那接下来程序该怎么走呢？

对于这种情形，《行政处罚法》没有相关规定。有观点认为：行政处罚和刑罚都是具有国家强制力的制裁方式，既然《行政处罚法》没有明确的处理方式，那么不妨参考刑事方面的规定。《刑事诉讼法》第十五条第五项规定：“有下列情形之一的，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪：（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的”。因此，在对行政违法行为的调查过程中，如果违法主体突然灭失，那么违法线索尚未立案的就应终止调查，已立案则应作销案处理。

上述观点初看似乎很有道理，但仔细研究后却不难发现这种做法把问题简单化了。行政处罚与刑罚有一定的相通之处，但是两者之间的差异也非常大。刑罚的主刑包括自由刑和生命刑，一旦犯罪嫌疑人、被告人死亡，自由刑和生命刑就无法执行，定罪量刑也变得意义不大，所以《刑事诉讼法》第十五条才会有如此规定。但是不追究刑事责任不代表司法机关对于犯罪行为就完全无作为。法律上有一条基本的原则：任何人都不应从违法行为中获益。犯罪行为有可能会产生违法所得和其他涉案财产，如果不予以没收的话，这部分财产就会作为嫌疑人、被告人的遗产被继承。因此，《刑事诉讼法》在特别程序中规定：犯罪嫌疑人、被告人死亡后，“人民法院经审理，对经查证属于违法所得及其他涉案财产，除依法返还被害人的以外，应当裁定予以没收”,从制度设计上排除了继承人因嫌疑人、被告人的犯罪行为而受益的可能性。

反观行政处罚体系，既没有类似刑法那种主刑与附加刑之分，也没有特别程序的设计，除了《行政处罚法》第八条规定的财产罚外，并无其他手段可以没收当事人的违法所得和非法财物。倘若违法主体灭失后就终止调查或销案，也就是放弃行政处罚，那么行政违法行为获取的违法所得和非法财物，如果当事人是自然人的话，就会作为其遗产被继承；如果当事人是企业的话，就有可能作为企业剩余财产被投资人或股东获得。如此一来便会造成一种后果，那就是有人可以从违法行为中获益。这种处理方式显然违反了法律的基本原则。

行政处罚与民事制裁、刑事制裁一起构成法律上的三大责任制，它的具体表现形式是行政处罚决定。因此要讨论行政处罚程序的相关问题，除了搞清楚行政处罚体系的整体架构外，有时或许还需要对行政处罚决定本身进行分析。从《行政处罚法》第三十九条的规定来看，行政处罚决定书最重要的为两部分：一是“违反法律、法规或者规章的事实和证据”，即违法事实和证据；二是“行政处罚的种类和依据”，即处罚内容。我们就尝试从这两部分入手，来看看违法主体灭失后行政处罚程序到底应该如何进行。

先来看违法事实和证据

《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”由此可见，行政处罚必须做到事实清楚、证据确凿。如果无法获取足够的证据来证明违法事实，不能确认当事人实施了违法行为，进行行政处罚的前提条件就不存在，自然就谈不上对当事人进行制裁和罚戒。在实际执法过程中，执法机关在发现违法线索时如不能排除当事人的违法嫌疑，出于履职到位的考虑，不管当事人是否灭失都应该首先立案。立案以后，如果在办案期限内确因当事人灭失，相关证据无法获取，执法机关在穷尽手段后仍不能查明违法事实，可以终止调查并结案。但是如果此后又发现有力的证据，执法机关仍应重新启动调查程序。

接下来看处罚内容部分

违法事实不清，当然不能实施行政处罚，但是在违法事实清楚、证据确凿的情况下，如果当事人已灭失，是否一定要实施行政处罚呢？这还需要考虑行政处罚的具体内容。《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类分为：申戒罚、财产罚、行为罚和自由罚等四种，市场监管部门涉及到前三种。与刑罚中的自由刑和生命刑一样，申戒罚和行为罚的实施必须以违法主体的存在为前提。试想一下，如果连当事人都不存在了，还对其警告、责令停产停业、吊销许可证或执照，又有什么意义呢？因此在违法主体已灭失的情况下，如果违法事实清楚，但违法行为对应的处罚种类仅为申戒罚和行为罚的话，市场监管部门可参考《刑事诉讼法》第十五条第五项的规定，终止处罚程序并结案。

再来看涉及到财产罚的情形

行政处罚中的财产罚分为罚款和没收违法所得、没收非法财物这两种，其目的是利用国家权力强制剥夺当事人的财产所有权，惩戒违法主体并尽量消除违法行为带来的负面影响。财产权体现为所有人可以对自己的财产行使占有、使用、收益和处分的权利。因此从本质上说财产是一种权利，而且这种权利本身是可转让的。正因为如此，行政处罚中财产罚的实施不需要以当事人存在为必要前提，即使违法主体灭失了，财产罚仍然存在着执行的可能。所以在违法主体灭失后，如果查清的违法事实对应的处罚种类中有财产罚的话，行政处罚既有实施的必要，也有执行的可能。在此情况下，市场监管部门应当依法作出行政处罚决定，但只作出财产罚。

以上的论述回答了违法主体灭失后，市场监管部门是否需要终止调查程序以及可以在何种情况下作出何种行政处罚的问题。但是，如果执法机关确定要继续走完行政处罚程序，还有两个程序性问题是无法回避的：一是当事人如何行使陈述、申辩权和要求听证的权利，二是行政处罚决定如何执行。如果这两个难题无法解决，行政处罚依然难以实施，因此也需要对此进行研究。

《行政处罚法》第六条和第四十二条分别规定了当事人在行政处罚中享有陈述、申辩权和要求听证的权利，也就是异议权，但是在违法主体灭失后，当事人已经不存在了，又如何行使这些权利呢？这就涉及到权利义务的承继问题。当违法主体灭失后，它的主体资格就消灭了，其所拥有的财产所有权会依法定原则发生转移，由其权利义务的承受人获得。因此，行政执法机关对当事人作出的财产罚实际影响的是当事人权利义务承受人可预期的财产收益。这些承受人才是与行政处罚有最密切联系的利益相关方。在违法主体已灭失的情况下，由当事人的权利义务承受人来行使陈述、申辩权和要求听证的权利，最为符合权利义务的承继原则。

除异议权的行使外，在违法主体灭失后，行政处罚决定的执行问题也变得非常复杂，除了要考虑主体灭失带来的影响外，还要考虑违法主体本身的不同情况，总体而言与民事债务的追偿有一定的相通之处：如果违法主体是自然人（包括个体工商户），财产罚的执行应当以自然人的遗产为限，超出部分不予执行；如果违法主体是个人独资企业、合伙企业等承担无限责任的企业，应当执行投资人（合伙人）的财产；如果违法主体是有限责任公司，财产罚的执行应当以公司剩余财产为限，超出部分不予执行；如果违法主体是分公司等企业的分支机构，由于其本身既无独立财产也无独立意志，所以应当执行总公司等设立分支机构的企业的财产。

最后想说一点，行政处罚的对象固然是违法当事人，但其受罚的原因是因为实施了行政违法行为，所以行政处罚真正针对的是行政违法行为。在违法主体灭失后，行政执法机关如何走行政处罚程序，既要考虑到可行性和效率原则，也要考虑到法律对社会的规范和引导作用，不应轻易放弃对行政违法行为的责任追究，以防漏网之鱼有可乘之机。（作者系上海市宝山区市场监管局公平交易科）

为防止食药法苑失联，欢迎大家关注它的“小弟”——市场监管之声（ID：scjg007），这里也许有你想要的资讯和知识~

长按或者扫二维码关注

投稿:fda001@126.com