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最高人民法院
国有企业利益不属于合同法第五十二条规定的国家利益，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护
作者|唐青林 李舒 杨巍（北京重大疑难案件律师团队）
来源|作者赐稿并授权法客帝国刊发
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阅读提示：本案例中合同当事人为国有企业，向最高法院申请再审时主张合同约定不合理，依照合同约定判决其承担责任损害了国家利益，应认定无效。最高法院详细论述了国有企业利益与国家利益的关系，未支持该国有企业主张。出于好奇，笔者以“国有企业利益”作为关键词进行司法案例检索，发现出现上述观点的案例并不仅此一例（见延伸阅读部分），可以折射出我国经济发展进程中国有企业与其他企业之间的关系存在的问题。
裁判要旨
国有企业利益不属于合同法第五十二条规定的国家利益。合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
案情简介
一、2009年6月28日，中学生报社（国有企业）与中报公司签订《合作协议书》，约定：由中学生报社编辑出版副学科（理化生政史地）报纸，中报公司负责在全国发行；办报费用（编辑人员工资、稿费、照排费、印刷费）由中报公司承担；中报公司每年向中学生报社支付代理费1130万元；除不可抗力因素外，双方不得以任何理由终止或变更本协议各条款，一方违约另一方有权对由此造成的经济损失向对方索赔，违约金为300万元。
二、协议签订后，中学生报社向中报公司交付了2009年下半年和2010年、2011年全年的理化周刊报纸的胶片，中报公司根据中学生报社提供的胶片，发行了该年度的报纸。
三、2011年10月24日，中学生报社向中报公司发出《解除合作协议通知书》。
四、中报公司向郑州中院起诉，请求判令：中学生报社《解除合作协议通知书》无效；中学生报社继续履行合同，立即将2012年胶片交付中报公司印刷、发行；中学生报社支付违约金及各项损失1231.1240万元。郑州中院认为，中报公司尚欠中学生报社2631978.20元未付，判决驳回中报公司的诉讼请求。
五、中报公司不服，上诉至河南高院。河南高院认为，另案民事判决认定中报公司不欠付中学生报社报纸发行代理费，基于该事实，中学生报社在中报公司没有欠付其报纸发行代理费的情况下，单方解除合同的行为系违约行为，依法应承担违约责任。故判决中学生报社支付中报公司违约金300万元。
六、中学生报社不服，向最高法院申请再审，主张合同中的部分约定明显损害国家利益，应属无效。最高法院裁定驳回中学生报社的再审申请。
裁判要点
本案《合作协议书》约定：“除不可抗力因素外，甲乙双方不得以任何理由终止或变更本协议各条款，一方违约另一方有权对由此造成的经济损失向对方索赔，违约金一次性向对方支付300万元。”
中学生报社申请再审主张，根据该约定，即使任何一方做出有损对方的行为均不能终止协议，因为终止协议的一方就要承担300万元的风险，二审法院以该条款判决中学生报社向中报公司支付300万元，明显损害国家利益，实属无效条款。
最高法院从三个角度，认定中学生报社虽然系国有企业，但其利益不能被简单认定为国家利益，不能适用合同法第五十二条第二项的规定，未支持中学生报社的上述主张。具体而言：
第一，从合同法的立法宗旨、立法原则角度，合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
第二，从法律适用的后果来看，如果将国有企业利益视为国家利益从而主张适用合同法第五十二条，一旦发生国有企业利益受损均可基于该条法律规定主张合同无效，将会严重影响市场交易安全与稳定，破坏交易秩序，这与合同法第一条规定的维护社会经济秩序的立法宗旨相违背。
第三，从国家利益内涵的阐释来看，合同法第五十二条中的“国家利益”应是以我国全体公民利益为前提的，国家在整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益。这一利益应具有至上性、不可辩驳性，而国有企业的利益在合同法层面也仅是代表其自身的利益和作为独立市场主体的利益，不应与国家利益混同。
实务经验总结
前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
主张适用合同法第五十二条第二项的规定认定合同无效，应当承担举证证明责任，一是证明合同当事人存在恶意串通行为，二是证明该行为损害了国家、集体或者第三人利益。
相关法律规定
《中华人民共和国合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国民法总则》
第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。
以下为本案在最高法院审理阶段，裁判文书中“本院认为”部分就该问题的论述：
《合作协议书》中有关违约责任的条款是否有效。申请人提出，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条第二项关于“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”的合同无效的规定，《合作协议书》第六条第3项的约定因违反上述法律规定应属无效条款。
本院认为，案涉《合作协议书》是否侵犯国家利益，首先要明确国有企业利益是否属于合同法第五十二条规定的国家利益。合同法是调整平等主体间财产流转关系的法律，各类市场主体间法律地位平等，其合法利益受法律保护。虽然国有企业是我国重要的市场主体之一，但根据平等原则，合同法并未对国有企业利益进行有别于其他市场主体的特别保护。
其次，如果将国有企业利益视为国家利益从而主张适用合同法第五十二条，一旦发生国有企业利益受损均可基于该条法律规定主张合同无效，将会严重影响市场交易安全与稳定，破坏交易秩序，这与合同法第一条规定的维护社会经济秩序的立法宗旨相违背。
最后，合同法第五十二条中的“国家利益”应是指以我国全体公民利益为前提的，国家在整体上所具有的政治利益、经济利益和国防利益。这一利益应具有至上性、不可辩驳性，而国有企业的利益在合同法层面也仅是代表其自身的利益和作为独立市场主体的利益，不应与国家利益混同。
综上，无论从合同法的立法宗旨、立法原则、法律适用的后果还是国家利益内涵的阐释来看，认为国家利益包含国有企业利益都是不妥的。本案中，中学生学习报虽然系国有企业，但其利益不能被简单认定为国家利益，不能适用合同法第五十二条第二项的规定。
此外，根据河南省汤阴县人民法院作出的（2011）汤刑初字第145号刑事判决和（2011）汤刑初字第206号刑事判决所认定的马五胜、刘志伟的犯罪事实，不能证明中学生学习报与中报公司签订的《合作协议书》不是双方的真实意思表示，且《合作协议书》内容不违反法律和行政法规的强制性规定。故《合作协议书》不存在合同法第五十二条规定的应属无效的情形，系有效协议。
案件来源
《中学生学习报》社有限公司、中报报刊图书发行（郑州）有限公司合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申4336号]
延伸阅读
认定国有企业利益不等同于合同法第五十二条规定的国家利益的案例：
案例1：中国建筑第七工程局有限公司、李纪建设工程施工合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[最高人民法院（2017）最高法民申1496号]认为，“被申请人认可八张收据是中亚公司内部记账使用，由中亚公司的员工统一誊写，是对此前数量众多金额小的白纸条收据汇总而成，谢留探本就没在7103175号汇总收据上签名，但该八张收据均经过中建七局的蒋坤审核签字确认。因此公安部门对谢留探的询问笔录以及司法鉴定意见等并不能证明被申请人存在伪造、变造票据和虚增投资的行为。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：‘有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益’，该规定中的‘损害国家利益’主要是指损害国家经济利益、政治利益、安全利益等，而不应当包括某个具体国有企业的物质利益。中建七局系普通的企业法人，应当自主经营、自负盈亏、平等参与市场竞争，并独立承担民事责任，在正常生产经营过程中其并不能享有比集体企业和私营企业更特殊的法律保护。另外，中建七局没有提供被申请人采取了胁迫的手段迫使双方签订《补充协议》和《承诺书》的证据。因此，中建七局关于《补充协议》和《承诺书》无效的理由不能成立。”
案例2：中国长城资产管理公司郑州办事处与正阳县电业公司保证合同纠纷案[河南省高级人民法院（2012）豫法民二终字第69号]认为，“对正阳县电业公司上诉称正阳县工行违法放贷欺诈正阳县电业公司签订的保证合同损害了作为国有企业的正阳县电业公司的利益即是损害国家利益故本案保证合同应为无效的理由，一则其没有证据证明正阳县工行欺诈正阳县电业公司签订保证合同，且如前所述，正阳县工行在正阳县领导干预下从驻马店信用联社越权拆借资金违规贷给正阳化工厂付电费的行为，既不影响本案借款合同的效力，更不影响本案保证合同的效力；二则正阳县电业公司混淆了国有企业利益与国家利益之间的关系，称本案保证合同损害了作为国有企业的正阳县电业公司的利益即是损害国家利益，没有相应法律依据；”
案例3：广东易兴进出口贸易有限公司与广东新广国际集团有限公司合同纠纷二审民事判决书[广州市中级人民法院（2014）穗中法民二终字第356号]认为，“由于国有企业为独立经营的企业法人，企业法人是独立承担责任，其经济利益不等同于合同法第五十二条规定的纯粹的国家利益。如果将国有企业利益等同于合同法第五十二条规定的国家利益，将导致大量涉及损害国有企业经济利益的合同无效，进而影响市场交易秩序稳定和社会经济的发展。因此，不应对合同法第五十二条规定的国家利益做扩大的解释，不能以《广东新广国际集团有限公司贸易分公司承包经营合同》一方的有关人员损害国有企业经济利益来认定该合同损害国家利益而无效，上诉人关于《广东新广国际集团有限公司贸易分公司承包经营合同》无效的理由不成立，本院不予采纳。”
案例4：冉小岗与重庆粮食集团酉阳县粮食有限责任公司合同纠纷二审民事判决书[重庆市第四中级人民法院（2016）渝04民终1209号]认为，“2010年10月25日，酉阳粮食公司与冉小岗签订《房屋拆迁补偿合同》，可以进一步认定酉阳粮食公司对之前《房屋转让合同》、《搬迁协议》的认可。《房屋拆迁补偿合同》属于民事合同，是在《住房转让合同》的事实基础前提下签订的，是履行代管职责处理企业改制的善后行为，该合同不违法法律禁止性规定，合法有效，合同各方应当按照合同约定，本着诚信原则切实履行合同义务，至于合同约定合理与否，民事权利可以处分，只要缔约是充分协商，不损害国家利益（国有企业利益仍属企业利益不等同于国家利益）、集体利益、他人利益等不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的法定情形的，应当视为有效合同。”
案例5：毛某某等诉际华五三零三服装有限公司等损害公司利益责任纠纷民事二审判决书[呼和浩特市中级人民法院（2015）呼商终字第00049号]认为，“对于国有企业利益是否等同于国家利益的问题，当事人存在争议。对此，本院认为，损害国家利益，主要是指损害国家经济利益、政治利益、安全利益等，而不应当包括国有企业的利益。虽然国有企业的财产系国家授权经营的财产，但国有企业属普通的市场主体。市场经济下的市场主体具有平等性，应当平等对待。合同法律规范所调整的是平等民事主体之间的权利义务关系。《中华人民共和国公司法》没有赋予国有独资公司享有不同于其他公司主体的法律地位。如果把国有企业的利益等同于国家利益，将无法解释国有企业以欺诈、胁迫的手段与其他国有企业、私营企业、自然人订立的合同是否侵害国家利益的问题。实践中，如果将国有企业的利益等同于国家利益，则会导致国有企业、国家控股或者参股的企业丧失调整利益关系的可能，从而在市场竞争中处于不利的地位，特别是在国际贸易交易中更会处于不利地位。因此，本院对5303公司所提本案股权转让合同损害国家利益的诉辩意见，不予采信。综上，本案股权转让合同不存在《合同法》第52条第1款第1项规定的法定无效情形，毛某某、黄某某所提上诉答辩理由成立，本院予以采信。”
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作者简介
唐青林律师、李舒律师，均从事法律职业多年，实务经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的重大疑难复杂案件中心及专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。
重大疑难复杂案件研究中心
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