新加坡推进“互联网+政务服务”的经验与启示|163

摘要：“互联网+政务服务”为提升公民和企业的在线服务体验创造了契机, 但也提出了值得关注的严峻挑战。新加坡在推进“互联网+政务服务”方面有许多值得借鉴的做法, 包括通过互联网实现整体政府的理念、注重隐私保护和数字安全、关注和缩小数字鸿沟, 以及加强政府与社会的合作。结合中国各级政府实施“互联网+政务服务”的具体问题, 研究提出了进一步完善相关工作的政策建议。

一、引言:“互联网+政务服务”的需求与挑战

中国政府在许多领域大力推动“互联网+”, 并启动“互联网+政务服务”的行动计划。2016年4月, 国务院办公厅转发了国家发展改革委等十个部门出台的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》, 明确提出了“一号一窗一网”的发展理念, 实现“一号申请、一窗受理、一网通办”的“三个一”目标。这项动议期望以居民身份证作为唯一身份识别号码, 推动政务服务通过一个窗口受理并在全网通办, 打破地域、部门和层级的界限, 推动数据共享和服务创新。然而, 各级政府该如何推进“互联网+政务服务”?“互联网+政务服务”的实施进展如何?

数据显示, 中国已经成为互联网大国, 并为“互联网+政务服务”创造了发展条件。中国互联网络信息中心 (CNNIC) 发布的数据显示, 中国网民规模世界第一, 互联网普及率超过50%, 意味着有半数中国人接入互联网。互联网使用日趋移动和无线化, 九成以上的网民使用手机上网, 六成网民通过手机网上支付。与此同时, 通过互联网接受在线教育、网络医疗、网络约租车的比例也不断增加, 表明公共服务的数字化日趋明显。

中国互联网络信息中心发布的数据表明, 国务院倡导的“互联网+政务服务”得到大力发展, 发展态势令人瞩目。但是, 如何让在线政务服务“叫好又叫座”仍是值得关注的课题。在关系民生的公共服务领域, 互联网的普及越来越凸显。2013年以来, 中国铁路系统建立了完备的网上服务体系, 越来越多的乘客选择网上购票。2015年春运有54.6%的车票通过网上销售, 2016年春运则超过了60%, 在上海铁路局则达到了83.4%。虽然许多人会因为没有二代身份证而不得不通过柜台购票或改签, 但铁路网上服务已逐步普及。然而, 在反映政务服务数字化的政府网站方面, 政府的进展迟缓, 网民的积极性仍然不高。以2014年联合国电子政务调查结果为例, 中国的电子政务发展指数为0.5450, 在193个国家 (地区) 中排名第70位。电子参与指数为0.6471, 排名第33位。虽然都高于世界平均水平, 但同亚洲特别是东亚地区的平均水平还有差距。比如在联合国电子政务调查中, 新加坡的电子政务发展指数和电子参与指数分别为0.9076和0.9020, 世界排名分别为第3和第10位。

虽然中国中央政府网站的表现一般, 但就一些一线城市而言则表现不俗。2014年全球城市数字治理评估显示, 中国城市已经赶超世界顶尖城市。在各国上网人口最多的100个城市中, 上海市政府网站的得分为57.41, 综合排名第6位, 略低于排名第5位的新加坡 (58.81)。当然, 这并不能说明中国其他城市的政府网站同样优异。实际上, 各地政府网站的差异仍然非常明显, 许多政府网站的功能仍然局限于信息发布。之所以中国中央政府与地方政府的电子政务表现差异较大, 主要原因是许多公共服务是通过地方政府提供的, 中央政府的网站功能自然无法齐全。

“互联网+政务服务”尽管得到各级政府的广泛重视, 但是仍然不够“叫座”, 存在值得注意的供需矛盾。尽管在线政务服务的供给侧发展迅猛, 但是需求端却增长乏力。CNNIC的调查报告显示, 截至2016年底中国各级政府开通了5.4万个政府网站、16.5万个政务微博、3.4万个政务头条号, 在线政务服务的覆盖面、活跃度和影响力都得到了极大释放。中国各类在线政务服务用户的总规模达到2.39亿人, 占总体网民的32.7%。这一人数和比例看似不错, 但是如果以全国总人口作为分母, 那么只占总人口的17.4%, 即全国只有不足两成的民众使用在线政务服务。

用户很少使用在线政府服务的这种情况, 同我们在2013年和2014年对中国大城市的居民和企业调查时的发现基本吻合, 即访问和使用政府网站的民众比例不高, 尽管政府网站的功能越来越齐全。来自欧洲国家的调查研究也发现, 在线服务供给较为丰富和质量较高的政府网站, 并没有得到民众的普遍青睐, 似乎存在“酒香还怕巷子深”的尴尬。但是有趣的是, 如果政府网站的表现较佳, 那么使用的民众总体来说会感到满意。

就具体在线政务服务的应用来看, 情况也不容乐观。只有支付宝或微信城市服务、微信公众号、政府网站的网民使用率超过10%, 政务微博和手机端应用的使用率都不超过6%。同笔者参与的“连氏中国城市服务型政府调查”项目的结果一致, 在线政务服务的用户规模和比例都较低。在公民使用政府网站方面, 结果同样令人堪忧。2014年“连氏中国城市服务型政府调查”研究项目对中国36个主要城市的居民抽样调查发现, 高达68.48%的公众从不使用所在城市的政府网站所提供的服务, 经常使用的则只有3.12%。超过五成的使用者只是对城市政府网站提供的服务感到“一般”, 满意和非常满意的受访者合计只有38.55%。这项调查表明, 地方政府网站的使用率和满意度都有待大幅提高, 才能满足民众对网上政务服务不断增长的需求。目前, 欧美国家政府网站的平均使用率已超过50%, 因此中国亟需加快推动在线政务服务的广泛使用, 使民众能够得到更便捷和高效的政务服务。

许多中国地方政府部门推出的网站仍然局限于信息发布, 在线服务和互动交流还有待更大程度的发展。各个部门之间的共享、整合和一体化还远远不够, 各自为政的现象屡见不鲜。这种碎片化和孤岛式的发展模式, 使民众的网上使用体验很差, 因为人们不得不注册多个账户, 并需要反复提交资料。特别是对许多户籍所在地和居住地分离的流动人口而言, 在婚育、教育、医疗、工作、养老保险等方面办理手续和获得批准时吃尽苦头。他们不得不往返两地和多个政府部门, 为了“证明你妈是你妈”这样的奇葩笑话而付出沉重的金钱、时间和精力代价。

值得注意的是, 网民对在线政务服务的满意率不高, 在线政务服务还不够“叫好”。在线政务服务的满意率为48.5%。其中非常满意的占15.6%, 比较满意的占32.9%。认为一般的用户占29.5%, 还有4.7%和3.5%的比较不满意和非常不满意。换句话说, 只有近半数的网民对在线政务服务感到满意, 说明还有很大的提升空间。更加值得注意的是, 许多民众熟谙互联网, 并在同电子商务打交道的过程中获得满足感。当这种期望遭遇政务服务的糟糕体验时, 他们可能会更加感到不满意。

“互联网+政务服务”的核心在于以民为本, 即让民众使用在线政务服务并从中受益。如果民众不使用和不满意在线政务服务, “互联网+政务服务”就很难得到真正的贯彻落实。因此, 至关重要的是让政府提供的各类在线政务服务既“叫好”又“叫座”。各级政府可以借鉴新加坡的发展经验, 特别是通过互联网实现整体政府的理念。新加坡在电子政务发展方面一直走在世界前列, 在推动政府在线服务领域更是位居世界前列。以联合国每两年推出的电子政务调查来看, 新加坡的电子政务得分在全球近200个国家中一直位居前十位。本文主要介绍新加坡在推进“互联网+政务服务”方面的主要举措和经验, 并提炼中国各级政府部门可以借鉴的方面。

二、新加坡的“互联网+政务服务”之道

新加坡是世界公认的电子政务和数字治理领域的领先者, 在政务服务的数字化方面走在前列, 或可为中国提供镜鉴。新加坡财政部和资讯通信发展管理局在2015年进行的年度电子政务感知调查显示, 有79%的受访公众在过去一年访问过政府网站, 其中超过90%的都使用了电子交易功能。97%的用户对政府网站的易用性和有用性感到满意, 其中73%的感到非常满意。从业已披露的资料来看, 新加坡的电子政务使用比例和满意程度都比欧洲国家的还要高。在推动“互联网+政务服务”方面, 中国可以从新加坡获得经验和启迪。

(一) 通过互联网实现整体政府的理念

在推进“互联网+政务服务”的过程中, 需要强化和贯彻落实整体政府的理念。与过去有关电子政务的政府文件不同, “互联网+政务服务”更强调集中化和一体化。这要求政府部门“一致对外”, 使用一个窗口和一个网站, 而不像过去那样各个部门各自为政。公民在接受政务服务时, 并不关心究竟是哪个部门为其服务的。在公众的眼中, 他们在和一个政府打交道。只有树立整体政府的理念, 并通过互联网予以实现, 才能真正做到以客为先, 并赢得民众的支持和信任。

新加坡在电子政务建设时特别强调整体政府的理念, 公民可以通过一个口令、一个域名、一个邮箱等登录政府网站, 并通达上千个在线服务功能。过去政府在这方面做得不够, 但现在则越来越值得肯定。政府相继推出的Sing Pass、One Inbox、One Service、My Info等服务, 都是为了将政府部门拧成一股绳, 让民众感受到整体政府带来的便利。One Inbox让民众可以通过一个邮箱收到所有政府部门发送的信件, 避免繁琐地查询不同部门的信件。社区事务署推出的“一联通” (One Service) , 让民众能够通过一个手机应用程序报告各类社区事务, 而不再像以前那样需要记住多个政府部门的电话号码。

政府2017年推出的My Info, 则进一步将这种整体政府理念予以落实。通过My Info, 公众可以将自己的个人、家庭、雇佣等方面的信息和证明材料都予以保存, 在申请各类在线服务时调用, 而无需像过去那样重复提交和上传。政府部门在审查居民的服务申请或援助资格时, 在征得用户同意后就可以调用这些资料, 而不需要用户再次提交。通过这些应用程序的整合功能, 实现政务服务的一体化, 可以大大免除民众接受服务的繁琐程序和苦恼经历。对于幅员辽阔和人口流动频繁的中国而言, 这些方面的经验更加弥足珍贵, 因为它可以真正实现让信息代替民众“跑腿”, 使民众的政务服务体验升级翻倍。

(二) 注重隐私保护和数字安全

在推进“互联网+政务服务”方面, 需要注重个人隐私保护和数字安全。与单纯获取信息不同, “互联网+政务服务”强调民众能够通过政府网站办事, 特别是进行个人信息交换、手续办理和电子支付等功能。在数字交易的过程中, 用户最关注的就是数字安全问题。如果他们的个人资料和资金安全得不到保障, 就很难指望民众会心甘情愿地使用。特别是在中国, 仍然还没有建立完善的个人隐私法律保护机制, 许多人的个人资料在网上被兜售并被用于商业目的, 甚至一些政府部门也从中坐收渔利, 令民众对个人隐私深感忧虑。与此同时, 政府网站的安全意识和防护能力都还很脆弱, 广泛使用的各类盗版软件也引发普遍的数字安全隐患。因此, 政府必须慎重推行“互联网+政务服务”, 确保个人隐私得到充分的法律和科技保护。

新加坡政府使用的Sing Pass双重认证系统, 有效保障了民众的数字安全。最开始只是一重认证, 即用户只需要一个口令即可登录。但是有鉴于数字安全的挑战日趋严峻, 政府推行了双重认证系统。用户不仅需要一个口令, 还要匹配手机或密码生成器, 才能成功登录个人账户。这项服务树立了民众信息安全的信心, 使他们愿意通过互联网办理业务。与此同时, 新加坡特别注重个人隐私保护。2012年通过并在2013年起实施《个人资料保护法令》, 虽然赋予政府部门一定的豁免权, 但民众的个人隐私得到了法律确认和保护。这项法令为避免个人信息泄露设置了一道屏障, 即便公务员因为非公目的查询公众信息, 也会面临严重的惩罚。

值得注意的是, 2017年个人资料保护委员会拟修订该法案, 意图放宽商家使用个人资料的条件, 并推动商业信息共享和创新。这项法律修正案势必会引发人们的广泛争议, 并可能影响智慧国计划的实施进程。比如, 民众可能担心个人的资料在不知情的情况下被企业滥用, 甚至导致个人资料泄露。政府此举仍然是在可以接受的范围, 因为在个人隐私保护和商业创新之间求得平衡殊非易事。通过设定一系列限制条件, 允许企业利用客户资料进行技术研发和商业创新, 可能是推动“互联网+政务服务”的重要手段。

(三) 关注和缩小数字鸿沟

推进“互联网+政务服务”, 需要强化互联网基础设施普及和技能培训, 缩小数字鸿沟。互联网是一个平等的世界, 特别是日益流行的社交媒体, 让每个人都有一个“话筒”可以发声。但互联网也是不平等社会的虚拟印照。因为基础设施、经济状况和知识水平等方面的限制, 许多人无法享受互联网带来的便利和福利。这种互联网使用上的差距, 被称为“数字鸿沟”。它并没有随着经济社会发展而逐步缩小, 反而有愈演愈烈之势, 并可能进一步固化社会阶层之间的差距。特别是在中国西部和农村地区, 不仅互联网基础设施建设滞后, 而且人们缺少基本的上网技能。比如, 在互联网渗透率方面, 中国城乡人口之间长期存在约三成的差距, 并一直得不到弥合。“互联网+政务服务”所瞄准的用户, 很多都是这些被隔绝在互联网之外的群体。如何让他们分享“互联网+政务服务”所带来的福祉, 是政府责无旁贷的义务。

新加坡是世界上互联网和移动终端普及率最高的国家之一, 超过90%的居民都有至少一部可以上网的智能终端。但即便如此, 仍有许多乐龄人士和低收入低学历群体无法负担昂贵的网络费用, 或者不具备上网的知识和技能。英语是新加坡的官方语言, 一些人因为不谙于此而无法使用政府网上服务。为此, 新加坡政府通过许多途径拓宽人们的上网渠道, 并逐步缩小数字鸿沟。

2005年, 新加坡政府在全岛的民众联络所和民众俱乐部设立“公民联络中心” (Citizen Connect Centre, CCC) , 至今已达26个。公民联络中心提供免费的上网工具并配备工作人员, 使老年人、残障人士和低收入群体等无法上网的民众, 能够在使用政府网上服务时得到帮助和指引。遍布全岛的公民联络中心广受欢迎, 2016年累积帮助了12万人。2017年, 政府计划将其提升为加强版的公民联络中心 (CCC+) , 更新上网设备并改善上网界面, 以使弱势群体学习通过政府网站获取服务。

与此同时, 政府加强对用户进行互联网技能培训, 并为一些弱势群体提供培训补贴, 此举也为缩小数字鸿沟提供了可能。政府特别要有一定的耐心, 不能寄希望于一蹴而就, 并分阶段推进电子政务。比如, 在对Sing Pass双重认证系统进行“最后通牒”时, 政府仍然允许用户有一个月的过渡期, 以避免他们急用而不可以登录, 也为许多人学习和掌握新方法提供了契机。此外, 政府还在官方网站试点开通人机对话和交互服务, 推出“请问洁米” (Ask Jamie) 的虚拟助手服务, 让民众可以在浏览政府网站时得到问答和辅助。除了英文选项, 政府部门还在研发其他语种, 方便民众得到及时有效的协助。

(四) 加强政府与社会的合作

在推进“互联网+政务服务”方面, 特别需要通过政府与社会资本合作 (PPP) 等方式, 发挥互联网企业的作用。新加坡政府负责数字治理的部门是资讯通信发展管理局, 而智慧国咨询与行政办公室则设在总理公署。相关政府部门同微软公司等大型互联网企业合作设立研发中心, 研究推行新型数字服务的策略。相对来说, 新加坡本土的互联网企业规模较小, 政府不得不仰赖跨国公司。

除了同企业合作以外, 政府还可以激发民众的创造力, 通过“共产” (co-production) 和“共创” (cocreation) 等推动“互联网+政务服务”。民众是政务服务的直接对象, 他们最了解哪些环节是不必要的, 哪些方面可以优化, 哪些事项可以合并。这也是为什么新加坡政府通过民情联络组和“全国对话会”等形式, 广泛听取民意并对政府施政方针和具体政策予以调整。因此, 倾听民众的心声, 并激发民众参与“互联网+政务服务”的设计、实施与推广, 会产生巨大的示范和带动效应。中国各级政府应秉持开放创新的理念, 吸纳社会各方参与到“互联网+政务服务”的事业之中, 而不是唱独角戏。

此外, 新加坡在政策实验方面不遗余力, 特别是在互联网应用的过程中广泛使用政策实验。这既可以让公务员得到历练和学习, 对新项目进行探索和实验, 也有助于避免风险升级放大。这些试点项目不仅是政府单方面去推动的, 而是往往同企业和社区通力合作。

三、讨论与结论

新加坡的有些先进做法值得中国借鉴, 但中国在很多方面也开始赶超新加坡。比如, 新加坡总理李显龙在2017年国庆群众大会的演讲中, 就指出其在智慧国计划的推动方面仍然有很大空间, 特别是在电子支付方面落后于中国。结合新加坡在推进“互联网+政务服务”方面的做法和经验, 中国地方政府需要在创新在线政务服务使其更易用、加强信息共享与联通、强化政府与社会资本合作、保障网络安全等方面予以重视。

首先, 要进一步创新在线政务服务, 使其更加简便、透明、高效, 令民众能用、想用甚至爱不释手。目前, 特别需要政府部门花大力气解决的问题是, 许多门户网站、政务微博和微信公众号的更新不够及时, 功能不够完善, 响应力不够强, 使民众望而却步。因此, 需要创新在线政务服务, 使其各项功能更贴近用户需求, 使民众能够及时便捷地获得需要的信息资源和服务功能。政府部门完全可以同电子商务进行标杆管理, 大力提升各类政府数字服务的功能性、易用性和友好性。

其次, 特别需要加强跨地区、跨部门和跨层级的数据互通和信息互联, 使人们“少跑腿”和少费事, 并增强公共服务的获得感。目前, 在线政务服务的发展极不平衡, 不同地区、层级、部门和领域之间的差异悬殊, 亟待弥合日趋拉大的数字鸿沟。浙江、广东、上海、北京等地区发展较快, 而许多中西部地区则相对滞后。公安、司法、旅游、交通、共青团等部门发展较好, 而同民众生活关系最密切的市政、医疗、教育等领域仍需加强。与发展较快的省市级在线政务服务相比, 县乡级发展较差。许多政务服务都涉及跨地区、跨部门和跨层级的信息交换, 如果不能实现信息互通, 就很难令民众对此满意。与此同时, 也应发挥各地政府的试点先行和示范带动作用, 避免各地重复建设和割裂发展。国务院确定了一批试点城市, 它们的探索和试验将为其他地区提供可资模仿和学习的经验。中央和省级政府应发挥更强的统筹作用, 使能够开放共享的应用程序和服务模块得到复制和推广, 而不是让各地政府“闭门造车”。无论是自上而下的推动, 还是横向的竞争和学习, 都可以为“互联网+政务服务”的扩散和普及提供支持。

再次, 要进一步推动公众参与, 并加强政府与社会资本合作 (PPP) 。民众是在线政务服务的客户, 对其存在的问题和不足最有发言权, 也最可能为其完善建言献策。应鼓励民众参与在线政务服务的设计和体验, 使民众同政府合作完善相关功能。与此同时, 通过政府与社会资本合作 (PPP) 等方式, 发挥互联网企业的作用, 并推动开放创新。互联网巨头推出的微博、微信和手机应用端等公众平台, 具有很强的衍生性和拓展力。政府部门应“借力”和“嫁接”这些平台, 推动政务服务在“两微一端”得到最大程度的应用, 而不必另起炉灶或推倒重来。与新加坡不同, 中国有许多优秀的本土大型互联网企业, 它们能够为“互联网+政务服务”提供强有力的支持。比如, 阿里巴巴在中国很多农村建立了“淘宝村”, 民众可以借由其提供的上网平台下订单。政府部门应该同百度、阿里巴巴和腾讯 (BAT) 等大型互联网企业合作, 利用它们已经覆盖的基础设施 (如网点) 和经验, 这样可能更有利于推动“互联网+政务服务”。政府如果能够利用这些业已成熟的基础设施, 则可以省却许多财政资金, 并能够加速孵化更具适用性的政务服务平台。值得注意的是, 这些企业仍然是营利性质的, 并因为体量巨大而掌握很强的谈判能力。政府与企业合作应注意划清公与私之间的界限, 避免发生类似于“魏则西”这样的网络欺诈事件, 使公共利益和公民福祉被侵害。

最后, 亟需加强网络安全, 为“互联网+政务服务”保驾护航。有数据显示, 只有38.8%的网民认为上网环境安全, 其中认为非常安全的仅有10.3%, 说明网络安全环境有待提升。公民在使用在线政务服务时需要披露许多个人隐私, 并涉及金融财产安全问题。如果无法为网民提供安全可靠的互联网环境, 就很难期望在线政务服务得到更大发展。特别是在电信诈骗和网络诈骗肆无忌惮的情况下, 民众担心在使用在线服务时面临“裸奔”、被敲诈勒索和钱财两空的风险。政府应注重个人隐私保护和数字安全, 让民众能够安心、放心和舒心地使用这些在线服务。此外, 要强化互联网基础设施普及和技能培训, 并逐步缩小数字鸿沟, 让越来越多的人受惠于互联网和政务服务的融合所带来的收益, 使“互联网+政务服务”助力“中国梦”的实现。

微信公众号：电子政务智库

参考文献：略

来源：《电子政务》

作者：马亮

题图来源：百度图片

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