戚建刚乌兰：应急管理部的行政法建构——基于整体性治理理念的分析

【作者】戚建刚（中南财经政法大学法治发展与司法改革中心“文澜特聘”教授、法学院博士生导师、应急法研究所所长）；乌兰（中南财经政法大学应急法研究所助理研究员）

【来源】《北京行政学院学报》2018年第5期、北大法宝法学期刊库。因篇幅较长，已略去原文注释，建议登录北大法宝法学期刊库阅读原文。

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【内容摘要】作为一种理念的应急管理整体性治理主要有整合性观念和协同性观念所构成，其观点与特征均不同于网络化治理理念和协同治理理念，它对行政法建构应急管理部具有重要意蕴。行政法建构应急管理部的基础是明确其职责，即需要将应急管理部的职责来源形式再合法化，职责予以类型化，并明确其法律属性。行政法建构应急管理部的关键是规定协调性机制，即建立针对应急管理部特定应急职责的整体性预算制度和建立针对应急管理部的整体性结构协调制度。行政法建构应急管理部的重心是健全责任制度，即以职责为基础设计应急管理部责任和以实现有效协同为基础设计其他应急主体之责任。

【关键词】应急管理部；整体性治理；行政法

2018年3月中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）。根据方案要求，国家组建应急管理部作为国务院组成部门，并于2018年4月16日正式挂牌。毋庸置疑，组建应急管理部是我国应急管理体制的重大调整。然而，如何让应急管理部有效实现改革者所预设的宏伟目标，《改革方案》并没有提供确切路径。事实上，这并不是《改革方案》理应担当的使命，而真正能够担当这一崇高使命的则是行政法，因为行政法的本质或者功能就是在规范或者描述层面为包括应急管理主体在内的公共行政主体实施管理活动提供合法性保障。由于应急管理部是实施应急管理行政活动的最重要主体，因而应急管理部自身是否具备合法性直接决定着应急管理活动的合法性。由此，确保应急管理部的合法性自然属于行政法内在使命。那么行政法如何圆满完成该使命，从而实现改革者的初衷，对此问题，学界尚未加以研究。笔者认为，结合《改革方案》对应急管理部的框架性规定，运用行政法教义学原理来建构应急管理部则是一种比较科学的方法。鉴于应急管理部极端复杂以及行政法教义学颇为丰富，择其重点，从理念、基础、关键和重心四个层面来予以建构。

一、行政法建构应急管理部应当遵循整体性治理理念

行政法建构应急管理部首先需要遵循相应的理念，用于指导行政法研究者设计应急管理部的具体制度。在不同理念支配下，行政法研究者所建构的应急管理部将会呈现全然不同的样态。虽然从事应急管理的学者从本学科角度出发认为应急管理部的运行应当遵循协同性理念，但这些研究远远没上升到理性高度。笔者认为，行政法建构应急管理部需要遵循的理念则是整体性治理理念。

（一）整体性治理之释义

若要理解整体性治理，不妨从解释构成该词的两个短语“整体（性）”和“治理”入手。就词义而言，整体是构成事物的诸要素组成的统一体，部分是整体中的某个或某些要素。整体的对立面是碎片化，而不是专业化。具体到应急管理领域，整体性至少包括两层含义。一是作为应急管理对象的突发事件，特别是重大突发事件，虽然从形式上可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生以及社会安全等四大类，但它们之间并非泾渭分明，而是呈现“你中有我、我中有你”的交错重叠相互联系的情况。这恰如有学者所论述的“一个突发事件的爆发，将会产生衍生效应，引发一系列的次生灾害，形成漫长的灾害链，出现牵一发而动全身的情况”。由于应急管理对象具有整体性，这就为实施整体性管理提供了事实基础。二是作为履行应急管理职责的各类国家行政机关，虽然层级繁多、种类复杂，但面对突发事件不能各自为政、画地为牢，而应当有机协调、密切配合，形成横向协作、纵向协同、跨区域合作的“网状结构”。所谓治理，虽然学界观点纷呈，但一种较为权威且具有共识性的观点是指，官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。具体到应急管理领域，就是承担应急管理职责的国家行政机关、负有一定应急管理义务的各类非政府组织和企事业单位，甚至公民个人等多元主体之间相互配合、支持与协作来共同预防、应对和处置突发事件。

总而言之，应急管理中的整体性治理意指，承担应急管理职责或者履行应急管理义务的各类公私主体相互配合，协同预防、应对和处置突发事件的活动。如果借用“网络”来比喻，那么应急管理中的整体性治理其实涉及两张“网络”：一张是由上中下级行政机关和同级行政机关（一级政府与其部门间、部门与部门间）组成的“内网”；另一张是国家行政机关与社会组织，甚至公民个人所组成的“外网”。两张“网络”形成无缝隙的“整体性网络”来治理突发事件，而在这张“整体性网络”中，应急管理部则居于或者理应居于中心的节点位置，它承担着领导、指挥、协作、指导、助成等各类职责。

（二）应急管理整体性治理的主要观念

明确了整体性治理的基本含义，可以发现作为一种理念的应急管理整体性治理主要由两种观念所构成。

1.整合性观念。整合是与分化相对应的一个概念，原意指将零散的东西通过某种方式衔接，以形成有效率和有价值的整体。具体到应急管理领域，整合性观念包括三层意思。第一层是职责的集中，即指将相近或者类似的应急管理职责从中央其他国家行政机关集中到应急管理部。也就是《改革方案》所规定的将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合到应急管理部。第二层意思是机构的整合，即随着应急管理职责集中到单一的应急管理部，原先履行相应职责的机构也将被撤销或合并。根据《改革方案》的规定，应急管理部成立之后，原来的国家安全生产监督管理总局不再保留，公安消防部队、武警森林部队也将转制，归为应急管理部管辖。显然，就整合性观念的前两层意思而言，职责的集中与机构的整合其实是一枚硬币的两面。第三层是功能整合，即将原来分散在不同国家行政机关中管理突发事件某一环节的功能集中到应急管理部。根据《改革方案》的规定，防灾、减灾和救灾功能将整合到应急管理部。而我国之前的防灾、减灾和救灾功能分属于不同行政机关，比如，农业部承担草原防火，但如何消灭草原火灾以及如何救助因草原火灾而遭受损失的企业和公民个人的财产，则需要由消防部门和民政部门来承担。

2.协同性观念。协同也可以指同步、协作、协调，意思指特定主体协调两个以上主体或者两种以上资源，共同完成某一目标的过程或能力。具体到应急管理领域，协同性观念指向三个层面的含义。第一层是协调从中央到地方的应急管理资源或主体。根据《改革方案》的规定，当发生特别重大灾难时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急工作，保证政令畅通。据此，当我国发生特别重大灾害时，中央将指定一位负责同志（可以是国务委员、副总理、总理甚至党的总书记）来领导应急管理，而应急管理部则是指挥部，在该负责同志的领导下协调从中央到地方的应急管理。第二层是协调地方的应急管理资源或主体。根据《改革方案》的规定，当发生一般灾害时，应急管理部代表中央统一响应支援。据此，当我国发生一般灾害时，应急管理部是中央政府的代表，将协调地方政府（资源）及其相关职能部门（资源）实施应急管理活动。第三层是协调负有法定应急义务的非政府组织、企事业单位，甚至公民个人开展应急管理。虽然《改革方案》并没有明确规定应急管理部协调国家行政机关以外的义务主体实施应急管理，但从《突发事件应对法》第6条、第22条和第24条等条款规定来分析，应急管理部作为国家最高应急管理行政机关当然负有协调国家行政机关以外的负有法定应急义务主体的职责。

（三）与类似观念之区别

从正面界定应急管理领域的整体性治理理念仅仅是全面揭示其基本含义的一个重要方面，我们还需要将之与其他类似理念区分开来。

1.与网络化治理理念之区别。当前在应急管理领域，网络化治理理念是一种比较流行的理念。虽然整体性治理理念与之存在一些相同之处，比如，都主张公民参与，都强调合作协同等，但它们之间的区别也是比较明显的。第一，协同对象存在差异。根据整体性治理理念，应急管理部既要协同中央和地方承担应急管理职责的国家行政机关，也要协同履行法定应急义务的非政府组织、企事业单位，甚至公民个人。然而，网络治理理念所提出的协同的对象仅限于国家行政机关以外的非政府组织、非营利组织等不行使国家行政权力的主体。这正如有学者指出的，网络化治理强调政府与众多“私”部门、“第三部门”合作。第二，权力结构形态明显不同。根据整体性治理理念，应急管理部的权力结构呈现一种自上而下的集中特征，但这种集中是基于职责分工明确清晰基础上的相对集中，具体体现为《改革方案》所规定的数十个中央国家行政机关承担防灾救灾和减灾的职责集中到应急管理部，其目的是为了克服政府应急管理碎片化、各自为政、条块分割的弊端。这恰如有学者所认为的那样，整体性治理理论主张权力的集中和整合的程度越高，凝聚力就越大，各自为政就越少，连接就越紧密。而网络治理理念所倡导的权力结构呈现分权的特征，即将自身的职责委托给非政府组织来行使，它应当勇于下放权力，勇于向“私部门”授权。可见，在权力结构向度上，两种治理理念所秉持的观点正好相反。

2.与协同治理理念之区别。在应急管理实践中，协同治理理念也具有相当的吸引力。虽然整体性治理理念与之存在相似之处，比如，两者都主张合作，都强调政府间的以及政府与非政府间的协同，但它们之间也存在关键的区别，即关于目的与手段兼容程度。根据整体性治理理念，应急管理部与其他政府部门，甚至是非政府部门关于应急管理的目的和手段不仅具有一致性，而且还强调相互增强，即应急管理手段之间相互增强，应急管理目的之间相互增强，应急管理手段以相互增强的方式支撑应急管理目的的实现。而根据协同治理理念，管理目的和手段需要保持一致性，不能相互冲突，即管理手段之间的一致性、管理目的之间的一致性，管理手段的一致性来支撑管理目的的实现。可见，整体性治理理念比协同治理理念更高一个层次。

（四）对行政法建构之意蕴

由于行政法是以特有的机制，诸如行政法上的权利与义务机制，行政法上的法律关系机制来建构相应的制度，从而为包括应急管理在内的公共行政提供合法性的部门法，而这种机制的运行其实与特定的理念密不可分。应急管理整体性治理理念对行政法建构应急管理部提出了新的要求，诸如，应急管理部如何整合其他主体的应急管理职责？如何高效地让应急管理部来协同其他主体？如何避免应急管理部与其他承担应急管理职责或义务的主体相互推诿？这三大问题其实涉及到行政法建构应急管理部的基础问题、关键问题和重心问题。

二、行政法建构应急管理部的基础是明确其职责

根据《改革方案》的规定，应急管理部将集中行使原属其他国家行政机关在防灾、减灾和救灾方面的职责，这是权力集中的一种体现。然而，依据整体性治理理念，应急管理部集中其他国家行政机关的职责，并不是大包大揽式的集中，而是在清晰和明确的职责分工基础上的集中和整合。对此，《改革方案》也作了规定，即确定应急管理部与相关部门和地方的各自职责分工。那么，应急管理部的职责到底有哪些？这些职责的属性是什么？这是行政法建构应急管理部的基础。笔者认为，较为可行的建构途径是，行政法需要在整体性治理理念引导下，将应急管理部置于整个行政法秩序之中，运用体系思维来分析。

（一）应急管理部职责来源形式之再合法化

根据《改革方案》的规定，应急管理部是国务院组成部门，它将集中行使原数十个国家行政机关的应急管理职责。可是，从行政法教义学角度而言，应急管理部职责的依据并不是《改革方案》，而是调整原来行使相应应急管理职责的国家行政机关的法律规范。从形式而言，这些法律规范至少包括：《突发事件应对法》《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）、《社会救助暂行办法》《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称《防震减灾法》）、《地质灾害防治条例》《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）、《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》）、《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）、《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）等数十部法律和行政法规。换言之，在最高国家立法机关尚未针对应急管理部职责制定专门法律之前，应急管理部行使应急管理职责的法律依据只能是这数十部法律规范，并不是《改革方案》。

（二）应急管理部职责之类型化

从行政法教义学角度明确了应急管理部职责来源方式之合法性，仅仅指明了应急管理部行使职责的依据，依法行政原则还要求对应急管理部的职责予以量化。换言之，不仅需要明确应急管理部的职责来自于国家法律的授权，而且还要规定应急管理部到底拥有哪些权责。分析目前的《改革方案》对应急管理部职责的规定，可以发现并不是行政法意义上的职责，而是工作职责，属于工作上的管理规定，难以规范、引导和约束应急管理部的行为，也难以实现整体性治理理念下对应急管理部职责的具体要求，由此，依然需要通过行政法教义学原理来加以类型化。然而，所谓类型化，并不是将散见在各类涉及应急管理的综合或者单行法律规范所规定的其他国家行政机关履行的各类分散的应急管理职责归类为应急管理部的职责，而是要以《改革方案》设立应急管理部的目的为出发点，以方案对应急管理部职责的原则性规定为基础，运用行政法教义学来重新建构。笔者认为，应急管理部的行政职责主要包括如下几类。

1.履行组织制定应急行政管理规划的职责。应急行政管理规划属于行政规划的一种类型。它是应急行政主体在实施应急管理活动之前，首先综合提示有关行政目标，事前制定出蓝图，并进一步制定为实现目标所需要的各项政策性大纲的活动。根据《改革方案》的规定，应急管理部负有组织制定国家应急总体规划的职责。国家应急总体规划也称为国家应急体系建设总体规划。它的基本内容包括国家应急体系建设的现状与应急管理面临的挑战，国家应急体系建设的指导思想、基本原则、建设目标、重点建设项目以及保障措施等。行政法需要规定应急管理部履行该项职责的主要程序，比如，组织和召集、调研与论证、起草与征求意见、发布和宣传等，从而确保国家应急总体规划具有科学性和民主性。

2.履行组织制定国家总体应急预案的职责。国家总体应急预案也称为国家突发事件总体应急预案，是全国应急预案体系的总纲和指导性文件，主要规定突发事件应急管理工作的最高行政领导机构、突发事件的应急管理机制、突发事件的保障措施等内容。根据《突发事件应对法》第17条的规定，组织制定国家总体应急预案的职责由国务院来行使，具体由国务院办公厅负责。现在《改革方案》将该项职责划归应急管理部，其实是应急管理部行使了国务院办公厅的应急管理职责。行政法需要为应急管理部组织制定国家总体应急预案规定相应的程序，诸如成立预案编制小组，确定成员单位；突发事件危险分析和应急能力评估；编制应急预案的草案；应急预案草案的评审和征求意见；应急预案的宣传和发布，确保国家总体应急预案的科学性和可操作性。

3.履行指导应急救援和灾害防治，指导各地区各部门应对突发事件工作的职责。根据《改革方案》的规定，应急管理部指导安全生产类、自然灾害类应急救援，指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治，指导各地区各部门应对突发事件工作。据此，应急管理部对特定突发事件的救援和防治履行指导职责。所谓特定突发事件，仅指安全生产类和自然灾害类突发事件。换言之，应急管理部并非对《突发事件应对法》所规定的四大类突发事件的应急救援都享有指导权，它仅对自然灾害类突发事件以及事故灾难类突发事件中的安全生产类突发事件应急救援享有指导权。从这个角度而言，目前《改革方案》对应急管理部管辖的突发事件类型的规定尚未完全体现整体性治理理念的要求，这可能是渐进式改革所做出的制度安排。

从行政法教义学而言，应急管理部的指导职责其实属于行政指导行为。但这种行政指导行为有别于行政法学界通说所界定的行政指导。通说所界定的行政指导的对象是外部行政相对人，而应急管理部实施指导的对象通常是承担应急救援和灾害防治职责以及应对突发事件职责的地方国家行政机关，属于内部行政相对人。通说所界定的行政指导是一种自愿性的行政行为，而应急管理部所实施的行政指导则具有事实上的强制性，地方国家行政机关通常会遵循应急管理部的指导行为。为确保应急管理部实施行政指导具有合法性，行政法需要规定应急管理部实施行政指导的一般程序：调查，咨询论证，协商与交流，告知和说明，听取意见，实施，备案等。

4.履行建立灾情报告系统并统一发布灾情职责。根据《改革方案》的规定，应急管理部建立灾情报告系统并统一发布灾情。从行政法教义学而言，应急管理部建立统一的灾情报告系统主要属于行政机关内部行政行为，属于基础建设行政。行政法需要规定应急管理部建立统一灾情报告系统的预算、招投标程序、建设进度、验收、运行等环节的内容。应急管理部统一发布灾情其实是政府信息公开行为，在常态下，应急管理部行使此项职责时，受《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规范；在应急状态下，则受《突发事件应对法》等应急法律规范关于灾情信息发布制度的约束。

5.履行统筹应急力量建设和统一调度物资储备职责。根据《改革方案》规定，应急管理部统筹应急力量建设和物资储备，并在救灾时统一调度。统筹应急力量主要涉及综合性常备应急骨干力量建设，这种骨干力量将由公安消防部队、武警森林部队转制后的队伍与安全生产等应急救援队伍所构成。行政法的制定需要考虑公安消防部队、武警森林部队转制的时间表，应急管理部出台应急力量的职务职级序列和管理办法进程等内容。统筹物资储备主要指应急管理部通盘筹划应急物资的规划、建设、采购和贮备。应急物资包括应急设备、专项应急资金、应急资源等内容。行政法需要规定应急管理部统筹应急物资主要程序，规定应急管理部负有建立科学的应急物资储备制度的职责。救灾时统一调度职责涉及应急管理部整体性调拨和紧急配送应急物资，因此行政法需要规定应急管理部行使此项职责的程序，诸如响应与启动、紧急配送、补充等。

6.推动应急预案体系建设和预案演练，组织灾害救助体系建设职责。根据《改革方案》，应急管理部履行推动应急预案体系建设和预案演练以及组织灾害救助体系建设职责。从行政法教义学层面而言，这其实包括三项职责，即推动应急预案体系建设、推动预案演习，组织灾害救助体系建设，这些多属于行政机关内部行政行为。根据《突发事件应对法》第17条等的规定，应急预案体系由国家突发事件总体应急预案、国家突发事件专项应急预案、国家突发事件部门应急预案、地方应急预案和企事业单位应急预案等五个层面的预案所构成，应急管理部承担推动职责，因此行政法需要规定应急管理部履行该职责的方式、程序等内容；预案演练是我国应急体系建设的重要环节，应急管理部负有推动职责，因此行政法需要规定应急管理部推动预案演习的方式和对象等事项；灾害救助体系涉及组织领导系统、应急预案系统、预警系统、响应系统、物资储备系统、恢复重建系统、社会动员系统、科研与科技支持系统等内容，应急管理部承担组织职责，因此行政法需要规定应急管理部履行组织职责的方式、对象、程序、机制等内容。

7.承担国家应对特别重大灾害指挥部工作的职责。根据《改革方案》，当国家发生特别重大灾害，需要成立指挥部时，应急管理部担任特别重大灾害指挥部，履行该指挥部的职责。从行政法教义学层面而言，特别重大灾害指挥部属于临时机构，通常由国务院宣布成立，指挥首长由党中央和国务院指定的负责人担任。行政法需要规定特别重大灾害指挥部的具体职责，行使职责的程序等内容，确保应急管理部的行为符合依法行政要求。

8.负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理的职责。根据《改革方案》，应急管理部对安全生产和工矿商贸行业安全生产履行监督管理职责。从行政法教义学而言，在这两个领域，应急管理部其实属于主管部门，享有全面的监督管理职责。个中原因就是应急管理部是在国家安全生产监督管理总局基础上组建起来的，因而先前由该局所行使的安全生产监管职责全部由应急管理部来行使。所谓监督管理职责自然包括作出影响外部行政相对人权利和义务的行政行为。此时，应急管理部的行为将由《安全生产法》等法律规范来调整。

（三）应急管理部职责之法律属性

以上笔者从八个方面将应急管理部的职责加以类型化，不难发现，它所行使的职责多属于内部行政行为，涉及集中和整合其他应急管理主体的职责。可是，为了确保应急管理部能够履行此类职责，从依法行政角度而言，依然需要探讨它所承担的上述职责到底属于行政组织法意义上的职责，还是行政行为法意义上的职责，因为承担组织法意义上的职责主体，未必同时承担行为法意义上的职责。依据大陆法系行政法通说，所谓组织法上的职责是指，特定行政任务究竟应由何一行政机关履行的问题。具体到应急行政，其实际意义是，相对于其他行政机关，应急管理部享有执行特定应急管理任务的排他性特权。所谓行为法意义上的职责是指，行政机关在具体个案中得以采取领导权力或相关一切必要措施所实施的，尤其是对人民基本权利具有重要影响的行政行为。具体到应急行政，其实际意义是，应急管理承担对外部行政相对人的权利和义务直接产生重要影响的职责。显然，依据上述观点，单从《改革方案》字面规定来看，应急管理部所履行的除前述第8项职责同时具备组织法意义和行为法意义的职责性质之外，其他职责似乎均仅属于组织法意义上的职责，因为《改革方案》仅仅笼统规定了某项职责归属于应急管理部，并相当原则地规定它行使职责的方式，比如组织、统筹、指导等，并没有详细规定它对谁以及如何行使该项职责等涉及行为法意义上的事项。

笔者认为，应急管理部其实是完成改革者所预设目的的一种工具，即国家设立应急管理部是为了整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。如果仅仅从组织法意义来理解应急管理部的职责则根本无法实现该目的。从行政目的和任务决定行政手段的组织的行政法理出发，应急管理部所承担的职责应同时具有组织法和行为法意义上的属性，即应急管理部做出影响内部行政相对人权利和义务的行为也应属于行为法意义上的职责。如果这种分析能够成立，那么行政法明确应急管理部职责时，着力点并不仅仅是将之类型化，而且还要规定应急管理部履行职责的具体程序、针对的特定对象、采取的方式以及相应的法律后果。

三、行政法建构应急管理部的关键是规定协调性机制

显然，如要实现改革者初衷，行政法明确应急管理部职责类型和属性仅仅是第一步——而且是最基础的第一步。况且，根据整体性治理理念，应急管理部集中其他国家行政机关的职责也只体现了其中的一个方面——整合性观念。而如何进一步实现改革者成立应急管理部的目的，如何体现另一个方面——协同性观念，则需要行政法建构以应急管理部为纽带或节点的协调性机制。即在“整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥”的目标引导下，行政法需要为应急管理部处理与中央国家行政机关之间、与地方国家行政机关之间，以及与非政府组织、企事业单位，甚至个人之间的关系提供组织形式和运行规则。从规范层面来分析，最重要的协调机制有两类。

（一）建立针对应急管理部的特定应急职责的整体性预算制度

就应急管理领域而言，预算就是应急管理部对稀缺资源的分配，把应急管理部以及其他承担应急管理职责的主体为实现某一应急管理任务所需要的资源联系起来，因此预算反映了应急管理部以及其他应急管理主体选择做什么和不做什么。我国当前应急管理呈现碎片化困境与各地方的应急管理预算各自为政有重要关系。而国家建设应急管理部，是构建一种重要的协调性机制，行政法就应当建构应急管理的整体性预算制度。虽然对于这项制度，《改革方案》没有加以明确规定，但从行政法教义学角度而言，依据《突发事件应对法》以及国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》规定的应急管理经费支撑来看，不难发现应急管理部履行职责同样需要有预算保障。笔者认为，作为一种协调机制的应急管理整体性预算制度由如下环节所构成。

1.预算制度与需要应急管理部统一行使的职

责任务相匹配。《改革意见》所规定的应急管理部的职责主要有八大类，但这八大类职责并非每一项都涉及到需要应急管理部统一行使。从行政法教义学而言，真正需要应急管理部统一行使的职责往往冠以“统筹”“组织”“建立”等修辞，即组织灾害救助体系建设、统筹应急力量建设、建立灾情报告系统、组织制定国家总体应急预案、组织制定应急规划等。对于此类确实需要应急管理部统一行使的职责，行政法就需要规定与这些职责相匹配的预算，赋予应急管理部独立编制履行这些职责所需要的经费，并纳入国家年度财政预算。否则，应急管理部将难以履行此类统一性职责，或者重新回到部门分割的应急管理老路。因为，“没有钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的”。

2.预算制度要强调多元应急管理主体共同参与编制应急管理部的整体性预算。由于“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的”。况且，灾害救助体系建设、统筹应急力量建设、灾情报告系统建设、国家总体应急预案制定等职责或任务涉及中央到地方不同应急管理主体的利益，由此，应急管理部在针对需要自身统一履行的职责编制预算时，行政法应当规定，其有义务邀请与之相关的中央和地方应急管理机关、企事业单位、甚至社会公众参与。这是一种开放式，具有透明度的应急管理整体性预算编制方式。显然，这样一种预算编制方式与目前的由各个应急管理主体自行编制预算的方式存在很大区别。它体现了一种整体主义理念，应急管理部通过广泛吸纳与自身统一行使应急管理职责有关的各类利害关系人的意见和建议，不但能够形成相对统一和科学的预算，而且还能够避免不同应急管理主体之间因信息不对称而导致的重复预算、预算碎片化现象。便于应急管理部有效处理不同应急管理主体之间因预算冲突而带来的碎片化困境。

3.预算制度要以项目方式推进整体性预算之

执行。显然，确定与应急管理部统一履行职责相关的整体性预算并不能确保与预算相联系的职责就能顺利履行。原因在于：一方面需要应急管理部统一履行的职责比较广泛且相对复杂，另一方面，涉及到多层次的和多方的参与主体。此时，行政法就需要规定以项目及与之相匹配的经费的方式来推进。比如，就组织制定国家总体应急预案而言，应急管理部可以将其分解为几个项目，诸如国家总体应急预案的调研项目、论证项目、评估项目、起草项目、修改项目、评审项目等，根据这些项目的难易程度来权衡和配置所需要经费，并选择不同利害关系人参与实施。

（二）建立针对应急管理部的整体性结构协调制度

根据社会学中的结构功能主义的一项研究结论，即组织的结构决定着组织功能的发挥。应急管理部若要实现应急管理整体主义治理目标，行政法则需要为之建构整体性结构协调制度。与整体性预算制度仅针对需要应急管理部统一履行的职责不同，整体性结构协调制度则适用于所有需要应急管理部履行的职责，比如指导性职责、监管性职责。当然二者之间存在相互促进的功能，应急管理部在编制和推行整体性预算制度时需要协调制度的配合，而有了整体性预算制度的保障，应急管理部就能更加有效地开展协调。从《改革方案》以及当前应急管理体制双重领导的实践来分析，整体性结构协调包括纵向的应急管理部对与自身具有行政上隶属关系的下级应急管理机关的协调，也包括横向的应急管理部与中央各职能部门之间的协调；既包括应急管理部与地方人民政府之间的协调，也包括应急管理部与公私部门，乃至是社会公众之间的协调，因而行政法就要为应急管理部提供具体的制度形式来实施。

1.纵向上与下级应急管理机关之间的协调。从行政法角度而言，下级应急管理机关是指省、市、县（区）三个层级的应急管理机关。基于领导职务等级差别以及业务职能上的隶属关系，应急管理部对纵向上不同层级的应急管理机关的协调其实就是上级与下级之间的命令与服从，指示与请示，要求与汇报之间的关系。但需要指出的是，根据我国行政管理体制，上下级之间应急管理机关之间有直接领导关系，但越级的上下级应急管理机关之间就不是直接领导关系，这就是所谓的“下管一级”。换言之，应急管理部仅与省级应急管理机关（厅）是直接隶属关系，应急管理部若要协调市县级应急管理机关，需要通过省级应急管理机关（厅）；同样，市县级应急管机关如要向应急管理部汇报和请示，则要通过省级应急管理机关（厅）。笔者认为，这样一种“下管一级”体制适用于常态下的行政管理，对于应急管理体制，应当允许越级协调，即应急管理部与市县级应急管理机关之间直接发生协调关系，而协调的方式也是命令与服从，指示与请示，要求与汇报等。为确保应急管理部有效协调与自身有隶属关系的应急管理机关之间的关系，行政法需要为这种命令与服从、指示与请示，要求与汇报关系规定相应的程序步骤，责任机制，时限制度等内容。

2.横向上应急管理部与中央其他承担应急管理职责部门之间的协调。虽然《改革方案》规定应急管理部主管自然灾害类突发事件和事故灾难类突发事件中的安全生产类突发事件，但同时又规定应急管理组织制定国家应急总体规划、统筹应急力量建设、统一调度物资储备以及承担国家应对特别重大灾害指挥部工作等职责。显然，应急管理部在行使此类职责时，不可避免地要协调同级承担应急管理职责的中央国家行政机关的关系，比如公安部门、卫生行政部门、环境保护部门等。从行政法教义学而言，由于应急管理部与此类国家机关具有相同的行政级别，因而不存在隶属关系，而比较可行的协调方式就是行政协议，以及必要情况下的行政协助。比如，应急管理部与相关部门签署行政协议，在协议中规定标准化、制度化、常态化的沟通机制，开展共同学习、交流、对话、培训、演练等任务。为确保行政协助或行政协议的有效性，行政法需要规定实施行政协助或者签订行政协议的程序、法律效果、经费、任务、争议解决途径等内容。当然，除了这两种最为重要的协调方式外，行政法还可以提供其他协调形式，比如对话、筹商与谈判机制等。

3.应急管理部与地方人民政府之间的协调。根据我国台湾地区彭锦鹏教授的观点，在建构整体性治理的组织结构时，并不是要将原来的功能性政府组织进行大幅度裁减，因为无数经验事实表明，功能性组织将继续存在，但为了达到政府运作的整体性效果，就需要加入统合性协调机制，促进整合能力的发挥。的确，《改革方案》对应急管理部的规定证明了彭教授的观点，即作为功能性组织的地方各级人民政府的应急管理职责并没有因为应急管理部的成立而被裁减，相反，地方政府依据《突发事件应对法》等法律的规定，对本行政区域内突发事件承担主要职责。从应急管理角度而言，应急管理部与地方各级人民政府之间的关系比较复杂。应急管理部与省级人民政府之间属于同一级别，但有时发生跨省区域的自然灾难，应急管理部需要协调一个或多个不同省级人民政府的应急管理活动，有时，应急管理部也要协调单独省级人民政府的应急管理活动。应急管理部与市县级人民政府之间没有隶属关系，但根据《改革方案》的规定，应急管理部有时又会与之发生关系，比如指导市县级人民政府开展突发事件应对工作等。

那么应急管理部如何协调与地方各级政府之间的关系？从行政法教义学角度来分析，应急管理部与省级人民政府之间可以通过行政协议来协调，此类行政协议属于对等行政契约，因为协议双方具有相同的行政级别；与市县级人民政府之间的协调则可以通过不对等行政契约方式来进行，因为协议双方的行政级别不同。为了确保此类对等或不对等契约的有效签订和实施，行政法需要为它们提供基本的行为规则，比如，行政协议中各方主体的权利和义务，履行协议的原则与期限，履行协议的激励与惩罚机制，所约定的事项需要符合特定的应急管理目的等内容。当然，除了行政协议之外，应急管理部还可以通过其他形式来实施协调，比如，召集省市县级人民政府定期召开突发事件形势分析会、通报会等。行政法则需要为此类会议提供相应的保障。

4.应急管理部与承担法定应急义务的公私部门，乃至与社会公众之间的协调。依据整体性治理理论的集大成者英国学者希克斯的观点，政府之间的协调仅仅是整体性治理的一个面相，如何实现政府与私营部门、非政府组织，甚至与社会公众之间的充分合作则是该理论的更高发展阶段。的确，从克服我国应急管理碎片化、实现应急管理整体性治理目标来分析，应急管理部有效协调承担法定应急义务的公私部门，乃至社会公众也是题中之义。应急管理部实践中已试图利用社会力量来参与应急管理。比如，2018年6月应急管理部救灾司在四川省成都市举办2018年社会力量参与救灾工作培训班。由于应急管理部与承担法定应急义务的公私部门和社会公众之间不直接发生行政法上的命令和服从关系，由此，不能通过命令的方式来进行协调。而较为可行的协调方式则是建立各类参与制度，比如，正式参与制度，即以契约和听证会进行的共同治理，以及非正式的参与制度，即以咨询、沟通、口头协议等进行的治理。行政法则需要为此类正式和非正式参与制度规定相应的程序，并规定相应的激励机制与辅助机制，比如信息沟通与交流机制，定期报告机制等。

四、行政法建构应急管理部的重心是健全责任制度

如果说确立协调性机制是行政法建构应急管理部的关键，那么健全以应急管理部为中心的责任制度则是行政法建构应急管理部的重心。其实，希克斯认为整体性治理最重要的是责任及确保责任实现的制度。具体到应急管理部，强调责任制度具有更为重要的意义，有以下几个原因。第一，当前应急管理部的职责及其行为主要是内部行政管理职责和内部行政行为。根据我国行政复议和诉讼基本制度，对于内部行政行为几乎不受复议监督和司法审查监督。这就缺少了能够制约和监督应急管理部履行职责的重要力量。第二，如何确保应急管理部合法和有效履行职责，有效应对突发事件、保障人民群体生命财产安全，从根本上有赖于良好的责任制度。第三，在整体性治理网络中，应急管理部居于节点和纽带地位，但如何让其他治理主体真正地与应急管理部协同应对突发事件，不至于出现应急管理手段相互冲突、目标相互抵消、职责相互推诿的现象，也依赖于责任制度。那么行政法到底如何健全以应急管理部为中心的责任制度？笔者认为主要包括两个层面。

（一）以职责为基础设计应急管理部责任

《改革方案》从原则角度规定了应急管理部的职责，对于其责任还处于真空状态。虽然应急管理部履行职责的法律依据是《突发事件应对法》《安全生产法》等，但这些法律规范也没有明确规定针对应急管理部职责的责任设计。根据行政法上“有权必有责”的法理，行政法建构应急管理部的责任是以其应当履行的职责为基础的；根据“权责对等”原则，应急管理部的责任数量与其履行的职责数量应当保持一致；根据“危害性与应责性对称”原则，应急管理部的责任类型与其可能违法履行职责造成的社会危害性成比例。基于这些基本原理，应急管理部的责任数量和类型可以作如下设计。

1.因组织不到位或不作为的责任。应急管理

部将承担三大类组织职责，即组织制定应急行政管理规划、组织制定国家总体应急预案、组织灾害救助体系建设。如果应急管理部在履行组织职责过程中，出现组织不到位或不作为的情况，则将承担行政法律责任，如何认定组织不到位或不作为，则需要由行政法加以规定。比如，行政法可以规定应急管理部行使此类组织职责的期限，超过了合理期限，就被认定为不作为；又如，行政法可以规定应急管理部行使此类组织职责的效能标准，如果存在无端浪费国家预算，超出合理成本的情况，就被认定为不到位；再如，行政法可以规定应急管理行使此类组织职责的强度、范围和广度标准，违反此类标准，就被认定为不到位。所谓强度标准，即用以衡量应急管理部行使此类职责过程中能够整合的资源数量指标；所谓范围标准，即用以衡量应急管理部整合其他主体参与此类行政任务的数量标准；所谓广度标准，即用以衡量应急管理部整合相关应急活动的数量标准。应急管理部能够整合的资源数量越丰富，整合的主体越多，整合的活动越广，通常越能确保职责的有效性、科学性和民主性。当应急管理部存在组织不到位或不作为的情形时，行政法需要规定国务院或国家监察机关对应急管理部及其相关负责人处以通报、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职或者处分等责任（此类责任以下简称“应急行政责任”）。

2.因指导不到位或不作为的责任。应急管理部将承担两大类指导职责，即指导应急救援和灾害防治，指导各地区各部门应对突发事件工作。如果应急管理部在履行指导职责过程中，出现指导不到位或不作为的情况，则将承担行政法律责任；如何认定指导不到位或不作为，同样需要由行政法加以规定。比如，行政法规定应当由应急管理部予以指导的突发事件级别，或者应当指导的应急救援和灾害防治的情形，如果应急管理部违反规定，不予指导，就被认定为不作为。又如，行政法需要规定应急管理部予以指导的质量标准、强度标准、广度标准，如果达不到这些标准，就被认定为指导不到位。在此以一个例子来加以阐释：2018年6月8日，国务院安全委员会通报，从2018年3月到5月，我国连续发生8起因施救不当导致伤亡扩大事故情况，特别是2018年5月连续发生6起此类事故。此类事故的共同特征是，初期只有1人遇险，但因救援处置不当导致伤亡扩大，造成了重大人员伤亡。对于此类事故的应急救援，应急管理部应当履行指导职责，如果其没有指导，则存在不作为；如果指导没有到达应有的广度或质量标准，指导不科学，则属于指导不利。当应急管理部存在指导不到位或不作为的情形时，行政法需要规定“应急行政责任”。

3.因推动、统筹、调度不作为或不到位的责任。应急管理部将履行推动应急预案体系建设和预案演练的职责，统筹应急力量建设和统一调度物资储备的职责。如果在履行此类推动、统筹和调度职责过程中出现不作为或不到位情形的，则应急管理部将承担相应的法律责任，行政法同样需要规定承担责任的情形。比如，行政法规定应急管理部应当推动应急预案体系建设的日程表，每年推动预案演习的进程和频率，应急管理部违反此类规定，则属于推动不作为或不到位。又如，行政法规定应急管理部统筹应急力量建设的阶段及每一阶段需要完成的任务，如果应急管理部违反此类规定，则属于统筹不到位或不作为。再如，行政法规定了针对不同灾害级别，应急管理部调度应急物资的期限、规模、种类等，如果其违反此类规定，则属于调度不到位或不作为。应急管理部存在推动、统筹、调度不作为或不到位的，根据危害情节，行政法需要规定“应急行政责任”；如果调度不到位或不作为，导致损失扩大的，也可能因玩忽职守而承担刑事责任。

4.因不建立或不及时建立灾情报告系统以及违法发布灾情的责任。应急管理部负有建立灾情报告系统的职责，也承担统一发布灾情的职责。如果其存在不建立或不及时建立灾情报告系统或者违法发布灾情情形，则将承担法律责任，行政法同样需要规定其承担责任的情形。比如，行政法需要规定应急管理部建立灾情报告系统的阶段性任务与具体的日程表，如果违反此类规定，就属于不作为或不及时作为。又如，应急管理部违反《突发事件应对法》关于发布灾害信息的规定，存在瞒报、虚报、不及时报等情形的，则将承担法律责任。对于不建立或不及时建立灾情报告系统的，行政法需要规定“应急行政责任”；对于情节严重，造成重大社会危害后果的，还将承担刑事责任。

5.因监督管理不到位或不作为的责任。应急管理部对安全生产领域履行综合监管职责。对于应急管理部监管不到位或不作为的情形，目前的《安全生产法》《突发事件应对法》等相关法律并没有规定相应的法律责任。作为国务院令的《生产安全事故报告和调查处理条例》第39条则笼统规定了安全生产监督管理部门的法律责任。笔者认为，这是法律制度设计的疏漏。应急管理部作为安全生产领域的主管部门，对于频繁发生的安全生产事故监管不到位或不作为的，理应承担相应的法律责任，行政法需要规定应急管理部监管不到位或不作为的具体情形。比如，就监管的范围标准、广度标准、强度标准和频率标准而言，应急管理部违反这些标准的行为就属于监管不到位或不作为。又如，对于发生重特大安全生产事故，或者连续发生同类较大以上安全生产事故的，也应当认定应急管理部监管不到位或不作为。对于应急管理部存在监管不到位或不作为的，行政法需要规定“应急行政责任”。如果造成严重后果的，应急管理部的责任人员将承担刑事责任。

以上五个方面，大致涵盖了应急管理部需要承担责任的范围和类型。当然，应急管理部及其工作人员如果在履行职责过程中，存在财产方面的违法情形的，比如接受贿赂、挪用公款等，则将承担相应的行政或刑事法律责任。

（二）以实现有效协同为基础设计其他应急主体之责任

考察《突发事件应对法》为主体的应急法律，既然都没有规定应急管理部如何与承担应急管理职责或义务的各类应急管理机关或者公私部门进行协同，也就不会设计相应的法律责任来保障这种协同。然而，如果没有以相应的责任作为保障，应急管理部若要有效协同其他应急主体，特别是那些与应急管理部不存在直接隶属关系的应急主体来共同应对突发事件，则是相当困难的。由此，对于其他应急主体，行政法建构以实现有效协同为基础的法律责任显得尤其重要。

1.与应急管理部具有相同行政级别的应急管理机关的法律责任。应急管理部需要协同的与自身有相同级别的应急管理机关就是省部级国家行政机关。由于应急管理部与这些机关的协同是通过正式的协调机制——对等性行政协议或行政协助，以及非正式协调机制——对话、筹商与谈判等，因而从法律责任设计层面而言，行政法就需要规定承担应急管理职责的省部级国家行政机关在协调机制中的法律责任。对于正式协调机制的法律责任，特别是对等性行政协议中的法律责任，行政法可以做出如下规定：履行行政协助义务的主体无故不履行或者迟延履行协助义务，或者行政协议一方主体违反协议条款，迟延履行协议或者不履行协议的，国务院有权责令其履行义务，情节严重的追究“应急行政责任”。

2.下级应急管理机关的法律责任。下级应急管理机关其实分为两种：一是直接下级省属应急管理机关，二是间接下级市县属应急管理机关。基于应急管理效率性，对于无论是直接下级还是间接下级应急管理机关，应急管理部都有权通过命令、指示、要求等带有强制性质的机制来协调。对于违反应急管理部的命令、决定和要求等行为的，行政法需要规定应急管理部有权责令其履行义务，情节严重的，追究“应急行政责任”，如果造成严重后果的，责任人还将承担刑事责任。

3.与应急管理部不具有相同行政级别的地方人民政府的法律责任。应急管理部需要协同的与自身不具有相同级别但应承担应急管理职责的行政机关是市县（区）人民政府。由于应急管理部是通过与市县（区）人民政府签署不对等行政协议（契约）方式来进行协调，因而，如果地方政府违反规定，不履行或者拖延履行协议规定的义务，则将承担相应的法律责任。行政法可以规定追究单位或责任人的“应急行政责任”。如果造成严重后果的，相关责任人员还将承担刑事责任。

4.承担法定应急义务的公私部门，社会公众的法律责任。由于应急管理部协调承担法定应急义务的公私部门，乃至社会公众是通过正式的或者非正式的参与机制来进行的。对于非正式的参与机制，应急管理部一般通过激励手段来协调更多公私部门和社会公众来参与，如果公私部门和社会公众参与不足，不存在违法的问题，行政法也不能规定罚则。对于正式的参与机制，比如，应急管理部与一些重要的公私部门签署协议、承诺书来合作应对突发事件，如果公私部门违反了承诺书或协议书规定，不履行相应的义务，公私部门将承担违约责任；如果造成严重后果的，行政法可以规定相应的行政处罚责任，在特殊情况下，公私部门及其负责人将承担刑事责任。

结束语

国家建立应急管理部无疑是我国应急管理发展史上的重要里程碑，顺应了时代发展和要求。可是，如果应急管理部游离于行政法治之外，那么不仅难以实现改革者的初衷，可能还会带来诸多消极后果，既削弱了原先分类应急管理模式的专业性，也难以获得整体性应急管理模式所具有的超越专业性基础上的整合型和联动性。笔者以《改革方案》对应急管理部的原则性规定为出发点，运用行政法教义学原理从四个层面来建构应急管理部，希望能够克服该制度的“先天不足”，确保实现改革者预设目标。