在市场经济条件下，不能自由转让的权益、不能顺畅流转的财产，就不是完全意义上的财产权益。划拨土地使用权就是这种不完全意义上的权利。

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1990年颁布施行的《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条明确规定，划拨土地使用权，除本条例四十五条规定的情况除外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租抵押。

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人

（二）领有国有土地使用证

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获得收益抵交土地使用权出让金。

山东瀛岱律师事务所律师冯德超认为：

该规定看似划拨土地使用权可以出资的一个例外规定，但分析这项规定，划拨土地使用权的转让、出资、出租和抵押需要经过一系程序的，具体包括：签订土地使用权出让合同、补交出让金或者以收益抵交出让金。这些程序与土地使用权的获得程序是相同的，也可以说是划拨土地使用权在预出资时已不属于占有人，而且在经过一系列程序重新获得该土地使用权，土地使用权是通过国家出让的方式取得。转变后的划拨土地使用权应非严格意义上的划拨土地使用权，这个规定不是划拨土地使用权出资的例外规定，而是从反面明确禁止划拨土地使用权出资的规定。