【金融产品研究中心-田露露/王聃聃】

基本结论

美国养老体系的发展与现状

改革与发展： 1935年颁布的《社会保障法》，建立了针对退休工人的联邦养老保险计划，这是美国养老体系建立的开端，之后经过修订完善，1956年养老、遗嘱以及残障保险制度（OASDI）成立，美国养老保险体系第一支柱形成。第二支柱雇主养老金计划早期以确定给付型（Defined Benefit, DB）计划为主，在发展过程中，随着雇主收益能力的不确定性、风险的不可控性及给付压力的增加，雇主难以保证有能力完成这样的固定给付，确定缴费型（Defined Contribution, DC）计划开始出现并被广泛使用。随着“婴儿潮”（1946-1964年）一代逐渐步入老年，基本养老保险的支出压力骤增，为了缓解这一压力，美国开始建立多支柱的养老保险体系，1974年第三支柱IRA制度成立。

现状及特点：2017年末美国养老金规模为28.2万亿美元，其中第一支柱规模为2.21万亿美元，占比7.8%；第二支柱规模为16.79万亿美元，占比59.5%；第三支柱规模为9.2万亿美元，占比32.6%。美国养老体系主要有四大特点，一是美国拥有完善的法律法规体系；二是三支柱中最低保障的第一支柱美国基本养老保险制度在整个体系中的作用在弱化，第二支柱与第三支柱后来居上成为主力军；三是美国大众注重投资养老；四是对于养老金投资的限制较少。

中国养老体系的发展与现状

改革与发展： 1991年养老保险三支柱体系首次被提出。通过建立与完善城镇职工养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度，2014年基本完成第一支柱的建立。与此同时，企事业单位完成“并轨改革”，企业年金与职业年金并行的第二支柱补充养老保险制度建立。近年来国家相关部门一直在积极探索设计个人储蓄养老体系，2018年4月，个人税收递延型商业养老保险试点工作开启，第三支柱的搭建正在加速进行。

现状及特点：2017年我国养老金规模为，其中第一支柱基本养老保险为5.02万亿元，占比79.6%；第二支柱补充养老保险为1.29万亿元 ，占比20.4%。我国养老体系主要有以下三大特点，一是发展时间较短，法律法规尚不够健全完善；二是三支柱的规模占比严重失衡，第一支柱占据了绝对的比重。；三是我国养老金投资的范围限制较多。

中美养老体系的对比：从相关法律法规层面看，美国有完善的养老法律法规体系，我国法律法规体系尚在完善中，尤其缺乏有关第三支柱的相关法律法规；从体系结构层面看，美国第二支柱占过半的比重，第三支柱次之，第一支柱占比最低，我国第一支柱占绝对比重，第二支柱其次，第三支柱仍未正式起步；从投资层面看，美国除对第一支柱的投资有较为严格的投资范围规定，第二支柱与第三支柱的投资种类和范围基本没有太大限制，我国投资范围限制较多，尤其对于权益类和海外资产的投资限制。

正文如下：

一、美国养老体系梳理

1、美国养老体系改革与发展历程

美国养老体系最早可追溯至南北战争（1861-1865年）时期为退伍军人制定的养老保障制度，之后政府公务员也采纳了该制度。此外，雇主养老计划也开始出现。但随着1929-1933年经济危机的爆发，美国进入大萧条时期，失业率居高不下，社会动荡不安，罗斯福政府为了拯救美国经济，实施新政，颁布《社会保障法》。

美国养老保险体系的建立始于1935年，《社会保障法》建立了针对退休工人的联邦养老保险计划（Old Age Insurance,OAI），1939年《社会保障法》修订，增加了遗嘱保险计划（Survivors Insurance, SI），改计划为退休工人所负担的家属以及已故工人的家属提供一定的生活保障。1956颁布《社会保障法》修订案，在原有的OASI计划的基础上，增加了伤残保险计划（Disable Insurance, DI），为50岁及以上的严重残疾工人以及已故或者退休的工人的成年残疾子女提供一定的生活保障。至此，养老、遗嘱以及残障保险制度（OASDI）成立，美国养老保险体系第一支柱形成。

而美国养老保险体系的第二支柱，雇主养老金计划很早就存在。早期雇主养老金计划以确定给付型（Defined Benefit, DB）计划为主，即雇主承诺雇员在退休后可以得到确定金额的养老金，投资的风险完全由雇主承担。但是在发展过程中，随着雇主收益能力的不确定性、风险的不可控性及给付压力的增加，雇主难以保证有能力完成这样的固定给付，DB计划的缺陷日益凸显。在此背景下，确定缴费型（Defined Contribution, DC）计划开始出现。DC计划中，雇主和雇员按照一定的比例分别注资于个人账户之中，账户由受托人管理，雇员自己参与投资组合的决定，雇主、雇员以及受托人共同承担风险。1978年，《美国国内税收法案》颁布，其中第401项K条款明确规定为雇主和雇员的养老金资产提供税收优惠，401(k)计划也由此而得名，目前适用性最广的DC计划即为401(k)计划。

随着“婴儿潮”（1946-1964年）一代逐渐步入老年，基本养老保险的支出压力骤增，为了缓解这一压力，美国开始建立多支柱的养老保险体系。1974年，《雇员退休收入保障法》鼓励发展雇主出资的养老金计划，规定实行个人退休账户制度（IRA），鼓励个人购买商业保险，增加退休后的养老金收入，IRA制度自成立后规模快速增长，成为美国养老保险体系的第三支柱。

2、美国养老体系三大支柱现状

美国养老体系的三大支柱为基本养老保险制度、雇主补充养老金计划以及个人储蓄养老金计划。2017年末美国养老金规模为28.2万亿美元，其中第一支柱规模为2.21万亿美元，占比7.8%；第二支柱规模为16.79万亿美元，占比59.5%；第三支柱规模为9.2万亿美元，占比32.6%。

2.1 第一支柱基本养老保险，为强制性养老保险计划

基本养老保险（OASDI）作为第一支柱，属于强制性养老保险计划，资金主要来源于社会保障税，以工资为税基，按照一定的比例从工资中扣除，美国社会保障税率根据经济发展程度不断进行调整，目前按12.4%征收，其中雇主与雇员各缴纳6.2%。基本养老保险金由国税局（InternalRevenue Service, IRS）负责征收，由社会保障信托基金（Social Security Trust Fund）负责投资管理，由社会保障局（Social Security Administration, SSA）负责发放。此外，相关机构及资金安全的监管由劳工部（Department of Labor, DOL）负责。

基本养老保险金收支情况

根据OASDI年度统计报告，2017年OASDI总收入9966亿美元，总支出9525亿美元，净收入441亿美元，截至2017年末，账户储备为2.89万亿美元。

根据OASDI年度统计报告预测，如果没有相关政策干预，OASDI将于2018年出现入不敷出的情形，账户储备将于2034年耗尽，这主要是由于“婴儿潮”时期的人口开始迈入老龄化，将导致支出大幅增加。

基本养老保险金投资情况

基本养老保险金的投资范围较窄，仅投资于联邦政府每日发行的短期收益凭证，在发行日的下一个6月30日到期；或投资于每年6月30日发行的特殊国债（special issues）。较为保守的投资范围带来的收益也较低，2017年投资组合收益率为3%。不过值得一提的是，这样的投资范围保障了资金的安全，在2008年金融危机期间，组合也取得了5.1%的投资收益。

2.2 第二支柱雇主补充养老计划，为美国养老体系的中流砥柱

雇主补充养老计划作为第二支柱，占比达59.5%，为美国养老体系的中流砥柱。按照收支方式区分，可以分为DC计划及DB计划，两者在第二支柱中的占比分别达45.8%，54.1%。

DB计划是传统的雇主补充养老计划，雇主筹资并负责投资，在雇员退休后给予固定的金额。保障需求的提升、收益的不确定使得采取DB形式的雇主承受较大的给付压力。同时，DB计划一般不可转移，即当雇员更换工作时，雇主缴费部分将被没收，影响雇员补充养老金的累积。目前DB计划根据雇主性质主要有三大类，私营DB计划（3.12万亿美元）、私人和州地方政府DB计划（4.28万亿美元）、联邦政府DB计划（1.70万亿美元），政府部门的规模占比较大。

随着DB计划弊端的日益凸显，DC计划开始进入人们的视野中。DC计划中，雇主和雇员共同向个人账户缴费，待雇员退休后，可获得账户的本金和投资收益。DC计划中雇员对账户的投资组合有选择权，此外DC计划可转移，雇主补充养老金部分不会因为工作的变换而丢失。

DC计划典型案例：401(k)计划

401(k)计划取代了过去由雇主一方单独为雇员提供退休福利的局面，形成了雇主与雇员共同负担退休福利的格局，适用于私人盈利性公司。美国政府根据不同雇主的情况，设计了三类401(k)计划，分别是传统401(k)计划、安全港401(k)计划和简单401(k)计划。传统型的灵活性较大，雇主可自行选择代表雇员缴费、匹配雇员缴费，或者两者兼有；安全港型雇主必须选择匹配缴费或非选择性缴费，且雇主一旦缴费，金额完全归雇员所有；简单型雇主也必须选择匹配缴费或非选择性缴费，但是更适用于规模较小的企业，一般为雇员在100人以下的雇主。

资金来源方面，企业为员工设立专门的401(k)账户，员工每月从其工资中拿出一定比例的资金存入账户，企业也按一定比例存入相应资金。投资方面，企业向员工提供3到4种不同的证券组合投资计划，员工可任选一种进行投资。领取方面，员工退休时，可以选择一次性领取、分期领取和转为存款等方式，领取时要对领取的金额缴纳个人所得税，但是对于投资收益不需要缴纳资本利得税。

401(k)计划迅速被大家接受主要因为其两大优势：税收优惠和方便转存。从税收看，雇员是用其税前工资进行401(k)计划缴费的，提款时作为普通收入交纳税收（其中投资收益不需要缴纳资本利得税），存在税收递延效应，退休后的边际税率低于工作，增厚了税收优惠力度。从转存看，雇员可以选择将符合转存资格的提款全部或部分进行直接转存，即将雇员计划福利的资金直接转存到传统个人退休账户或符合资格的原意接受其福利资金的雇主计划。

2.3 第三支柱个人储蓄养老保险，为养老体系的重要补充部分

个人储蓄养老（IRA）计划作为第三支柱，其主要发展动力在于享有较大税收优惠，个人可以将一定的资金存入IRA账户，并根据自身的风险收益偏好配置资产，除了可以获得本金、投资收益外，还能享有一定的税收优惠。自建立以来，IRA账户的规模不断增长，已经成为美国基本养老保险和雇主补充养老金计划之外的重要补充。

IRA计划的类型

IRA计划有四种类型，传统型、罗斯型、SEP及SAR-SEP型、简单型，截止2017年规模占比分别为85.3%、8.8%、4.6%、1.3%。传统IRA采取EET（在缴纳、投资、领取环节税收政策分别为免税、免税、征税）模式，税前缴费并在未来领取时纳税。罗斯IRA采取TEE模式，即税后缴费，收益积累和领取时免税。SEP及SAR-SEP型及简单型均为雇主发起式IRA。

IRA计划的投资情况

IRA账户的投资类似于普通的证券账户，账户的管理机构较为丰富，符合要求的第三方金融机构均可参与。投资范围来看，IRA账户的投资范围比较广泛，包括股票、债券、共同基金、衍生品等，其中共同基金由于其透明、专业、产品丰富的优势，在IRA账户投资中扮演着重要的角色。

二、中国养老体系梳理

1、中国养老体系改革与发展历程

新中国成立以后，国家着手建立社会保障制度，1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着我国社会保障制度的建立。在当时的计划经济体系下，这种类似苏联的国家保障型制度在改革开放之前对老年人生活保障方面齐了较大作用，但是在改革开放之后，市场经济体系逐步建立，过去的养老保险制度已经不能满足市场发展的需求，为此养老保险体系进行了一系列改革。

我国养老保险体系改革发展自20世纪90年代至今，主要分为三个阶段。

第一阶段（20世纪90年代初期）改革起步，提出“三大支柱”体系

1991年我国发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险及个人储蓄养老保险相结合的养老保险制度，这是养老保险“三大支柱”体系首次被提出，同时也标志着我国养老保险体制改革有了初步的框架。

第二阶段（20世纪90年代后期）改革探索，完善城镇职工养老保险制度

改革摸索期的重点在于城镇职工养老保险制度的建立，1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出城镇职工养老保险要实行社会统筹和个人账户结合的方式，1997年，在《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》中明确提出我国实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，标志城镇职工基本养老保险体系成立。此前的基本养老金采取的是社会统筹，现收现付制。通过建立个人账户，多缴多得，可以提高个人参与基本养老保险的积极度。在实际操作中，个人账户的资金常常用于统筹账户的支出，以应对社会不断增长的养老压力，造成了个人账户“空账”问题。2000年国务院颁布《有关完善城镇社会保障体系的试点方案》，要求社会统筹账户和个人账户分开管理，前者不能占用后者资金，保障个人账户中个人缴费的完全积累，城镇职工养老保险制度趋于完善。

第三阶段（21世纪以来）改革发展，完善基本养老保险，建立补充养老保险，探索个人储蓄养老保险

建立城乡居民基本养老保险制度，完善基本养老保险体系

2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》提出建立新型农村社会保险，覆盖未参与城镇职工养老保险的农村居民，规范农村养老保险制度，提高对农村居民的保障力度。2011年国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，建立城镇居民社会养老保险，覆盖城镇非就业人员。鉴于“新农保”与“城居保”本质上并无差别，2014年国务院决定合并两者，统一形成“城乡居民基本养老保险制度”。之后人力资源与社会保障部发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，打破城乡户籍限制，至此我国基本养老保险基本完善。

企事业单位“并轨改革”，建立补充养老保险制度

2004年的《企业年金试行办法》与2011年的《企业年金基金管理办法》规范并完善了企业补充养老保险制度。之后，2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关及事业单位同步向城镇职工养老保险制度看齐，实行统账结合的方式；同时建立职业年金以弥补“改革并轨”过程中对机关事业单位人员造成的利益损失。企业年金与职业年金共同构成我国的补充养老保险。

个人税延型商业养老保险试点，公募养老目标基金成立，个人储蓄养老体系 初探

个人储蓄养老体系是指由参保人自愿选择参与的一种补充养老形式，国家相关部门今年一直在积极探索设计相关制度。根据美国的发展经验，税收优惠政策是推动个人储蓄养老体系发展的重要驱动力。2018年4月，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银保监会、证监会联合发布开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知，自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。2018年2月证监会发布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，9月13日首只养老目标基金华夏养老2040成立。虽然相关税收优惠细则还未出台，但从今年政策和市场的关注度来看，个人储蓄养老体系的搭建正在加速进行。

2、中国养老体系三大支柱现状

中国养老体系三大支柱为基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险。截至2017年，我国养老金规模为，其中第一支柱基本养老保险为5.02万亿元，占比79.6%；第二支柱补充养老保险为1.29万亿元，占比20.4%；第三支柱个人储蓄养老保险处于试点起步阶段。

第一支柱基本养老保险，为养老体系的中流砥柱

基本养老保险在养老体系中的占比接近80%，是我国社会保障的主要力量。2017年，基本养老保险基金收入4.66万亿元，征缴收入3.34万亿元，支出4.04万亿元，从收支层面看，收入可以覆盖支出，可平稳运行。但从征缴收入来看，征缴收入无法覆盖支出，剩下部分需靠投资收入和财政补贴来补充，近年来我国基本养老保险的支出越来越依赖财政补贴，造成了较大的财政压力。

随着人口老龄化的加速，未来养老保险支出呈现可预期的增长，为保障老龄人口生活，减轻国家财政压力，一方面需在征缴收入层面加强监督约束，《国税地税征管体制改革方案》规定2019年将基本养老保险费、基本医疗保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收；另一方面需要提高投资收入，拓宽养老金投资范围，加强养老金基金的主动管理能力，2015年8月国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，规定投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%，养老金入市靴子落地。

第二支柱补充养老保险，为养老体系的重要组成

第二支柱为补充养老保险，分为企业年金和职业年金。截至2017年全国有8.04万户企业建立了企业年金，比上年增长了5.4%。参加职工人数为2331万人，比上年增长0.3%。2017年末企业年金累计结存1.29万亿元。目前我国补充养老保险在养老体系的占比仅有20%左右，与美国成熟体系相比差别较大，还有较大的发展空间。

第三支柱个人养老保险，正处于探索起航阶段

我国第三支柱刚刚起步，2018年，个人税延型商业保险试点、公募养老目标基金相继推出，我国建立第三支柱的进程开始加速。从美国IRAs发展来看，第三支柱对养老保险体系的作用不可忽视。

三、中美养老保险体系的特点与区别

美国养老保险体系在发展过程中表现出以下几点特点：一是国家高度重视，拥有完善的法律法规体系，美国颁布的一系列法案不断推动养老保险体系的发展，使得多支柱的体系在较短的时间内就取得了可观的成果；二是三支柱中最低保障的第一支柱美国基本养老保险制度在整个体系中的作用在弱化，第二支柱与第三支柱后来居上，成为养老保险体系的主力军；三是美国大众养老意识不再是传统的储蓄养老，而是注重投资养老；四是对于养老金投资的限制较少，除了对基本养老保险金的投资有较为严格的投资范围规定，第二支柱与第三支柱中的养老金的投资种类和范围基本没有太大限制，员工个人有丰富的投资产品可以选择，可以根据自身风险收益选择投资组合。

我国养老保险体系在发展过程中呈现出以下几点特点：一是发展时间较短，法律法规尚在完善中，尤其缺乏有关个人储蓄养老保险的相关法律法规。二是三支柱的规模占比严重失衡，第一支柱占据了绝对的比重。在一个成熟的养老保险体制中，第一支柱应当是满足最低生活需求的，第二支柱是主要的保障来源，第三支柱满足更高的生活水平需求。现在我国第一支柱规模占总规模比重接近80%，第三支柱还在起步中，而美国第一支柱仅占不足10%，第二支柱占比高达60%，可见我国养老保险体系还有很大的发展空间；三是我国养老金投资的范围限制较多，尤其对于权益类和海外资产的投资限制，而相比较而言，美国几乎没有投资范围的限制。

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