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上海市黄浦区典艺馄饨店诉上海市黄浦区市场监督管理局、上海市食品药品监督管理局行政许可不予延展决定及行政复议决定案

基本案情

上海市黄浦区典艺馄饨店（以下简称典艺馄饨店）位于上海市威海路某号。2013年11月14日业主胡某某作为个体工商户，以典艺馄饨店为名取得餐饮服务许可证，有效期限为2013年11月14日至2016年11月13日。

2016年10月20日，典艺馄饨店向黄浦市场局申请延续食品经营许可。黄浦市场局于同日受理，当日进行了许可证延续现场核查，经核实确认典艺馄饨店经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。

期间，因威海路92弄居民申请听证，黄浦市场局于2016年10月31日向典艺馄饨店和居民发出行政许可听证通知书，并于同年11月10日举行听证，居民代表及典艺馄饨店经营者胡某某参加了听证。听证居民称典艺馄饨店影响居民正常生活，要求其改变业态。听证后，黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化，于2016年11月11日作出被诉《驳回决定》，文书中未指明具体适用的法律条款。

典艺馄饨店不服，于2017年1月5日向上海市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）提出行政复议申请。后于同年3月31日作出被诉行政复议维持决定。原告不服，诉请撤销黄浦市场局所作被诉《驳回决定》及市食药监局所作被诉行政复议决定。

裁判分析过程

上海市黄浦区人民法院审理后认为：被告黄浦市场局作为食品药品监管部门在食品经营许可审核过程中，应依照《食品经营许可管理办法》的规定，审查食品经营场所、食品经营品种、经营人员、设备布局和工艺流程等条件是否符合食品安全标准。《食品安全法》《食品经营许可管理办法》并未将相邻关系人的通风、排污等相邻权益列为食品药品监管部门许可审查的职责范围。本案系争许可事项是许可期限的延续。

根据《行政许可法》第五十条的规定，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变。《行政许可法》第八条所规定的客观情况发生重大变化是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化，本案中相邻关系因素不属于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件，原告申请时其经营条件也未发生本质变化，因此也就不存在适用《行政许可法》第八条的事实基础。

同时，被告黄浦市场局在作出被诉《驳回决定》前组织了原告、居民进行听证。本案中被告黄浦市场局虽组织了听证，但在听证过程中并未告知原告拟处决定、相关证据和依据，客观上没有发挥听证程序的应有作用。另外，在《驳回决定》中未指明所适用的《行政许可法》《食品经营许可管理办法》具体条款，虽然被告黄浦市场局在行政复议程序中进行了补强，但是亦属于行政程序上的瑕疵。

考虑到本案原告实际经营业态、食品经营条件已经发生本质变化，已不具备原许可继续延续的客观条件，因此责令被告黄浦市场局重新作出行政行为已无必要。因此，被诉《驳回决定》应予确认违法，相应被告市食药监局作为复议机关，维持前述违法之《驳回决定》，行政复议决定亦属违法，应一并予以确认。

裁判结果

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十九条之规定，判决确认被告上海市黄浦区市场监督管理局于2016年11月11日作出的黄食换许驳字（2016）某号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告上海市食品药品监督管理局于2017年3月31日作出的沪食药监复决字（2017）第4号行政复议决定违法。

一审判决后，原、被告均未提起上诉。

案例评析

本案的典型意义在于：行政机关所作的行政行为没有相应的法律依据，同时又侵犯了行政相对人的合法经营权，法院结合实际情况，考虑其他法益，最终判决确认行政机关行政决定违法，既体现了对小业者经营权的平等保护，也实现了行政诉讼的立法本意。行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段，也是对市场经营主体经营活动的保障。

本案中，法院经审理认为典艺馄饨店的相邻纠纷不是食品药品监管部门许可审查的职责范围，同时，行政许可的延续不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变，故不应适用《行政许可法》第八条客观情况发生重大变化的规定。本案从行政许可的法定条件出发对被诉行政决定进行了审查，体现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值，也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的要求，以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职能。

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