前言
今年9月，财政部向各省财政部门下发了《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》。稿中明确指出规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，给渐冷的PPP市场带来了一丝温暖。利好消息之外，该稿还传达了上级对今后项目的偏好及要求：“引导社会资本充分挖掘项目潜在收益，提升项目综合收益”、“优先支持有稳定现金流的项目”、“原则上不再开展完全政府付费项目”。政府付费类项目曾是我国PPP领域探索阶段的主流模式，截止至2017年年中，PPP项目库中政府付费类项目占比接近半数。自92号文“审慎开展政府付费类项目”描述出现后，各地方PPP主管部门积极响应，相继释放出收紧政府付费类项目的信号，政府付费类项目新增数量骤降。该征求意见稿的发出标志着政府付费类项目正式退市，现金流为王是这个当下PPP市场的主基调。
使用者付费项目类别
具备现金流的PPP项目根据其所在行业的竞争程度可大致分为两大类：垄断性项目和竞争性项目。
垄断性项目，是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目。这种项目的消费者为了满足正常需求通常“不得不”进行消费，若不进行付费则给生产经营和生活等方面带来实质性的不便或者与国家的政策法律等相违背，如污水处理、市政供水、供气、供热、供电、收费公路、地下综合管廊等。垄断性项目收费体系成熟、行业标准明确，这类项目通常具备稳定的现金流，收益相对容易预测。
竞争性项目，是指PPP项目所涉行业存在充分竞争，消费者掌握着消费的主动选择权。在该特许经营区域内可根据自身喜好和需求选择性消费，如文体场馆、医疗、文化旅游、产业园区、康养项目等。竞争性项目通常没有统一收费标准且具备较大不确定性，需综合考虑市场竞争环境、项目自身条件及社会资本经营实力等，预测收益难度较大。
使用者付费对项目影响
纵观财政部PPP综合信息平台中具备现金流的PPP项目，仅有极少数能够完全覆盖投资成本，绝大多数项目还是以【使用者付费】+【可行性缺口补助】的模式来实施，即当使用者付费无法使社会资本在保证公共服务供给的前提下获得合理的投资运营回报时，由政府提供缺口补助。此模式下，以实际的使用者付费结算缺口补助有政府兜底之嫌。因此，在项目开展物有所值评价及财政承受能力论证阶段就需要对使用者付费有一个预估值，锁定政府方支出责任上限。使用者付费的不准确预估将对项目造成各种影响。
1、使用者付费预估过小
PPP项目强调的是公私合作双方互利互赢，在提高公共产品或服务供给效率的同时保证社会资本适当盈利但不暴利，当使用者付费预估过小容易使项目偏离这一目标。
可行性缺口补助模式下，使用者付费和缺口补助是以互补的形式存在，使用者付费的减小意味着政府补贴的增加，不但没有起到充分缓解财政压力的作用，还占用一定的地方财政承受能力空间。虽然财承额度在项目全生命周期内有动态调整的机制，但这部分空间在短期内无法释放出来，对于当下一些欠发展地区，不利于其他PPP项目的统筹安排。
2、使用者付费预估过大
使用者付费预估值的大小同时反映项目公司需承担的运营风险。运营风险越大，对社会资本的吸引力越低，很可能造成招标阶段无人响应的尴尬局面。当政府方为了实施项目不得不让步的时候，整个流程又得从头再来，严重耽误项目推进时间。
即使有社会资本对自身运营能力有着极大的信心，他们还将面临融资难的困境。金融机构普遍都是风险规避型。以最常见的银行融资为例，审批贷款时主要考虑还款来源的稳定可靠性，对于不纳入地方财政预算的还款都将被认定为风险，至于脱离实际且占比过高的使用者付费更是银行评估项目时避而远之的。使用者付费被高估的项目一般难以落地。
做PPP不是做慈善，社会资本必然不会冒着亏本的打算参与进来，项目的公益属性可能会向商业属性偏离，高估的使用者付费最终只能由消费者来买单。
使用者付费高估乱象
当前PPP市场环境下，项目普遍存在高估使用者付费的现象，导致这一现象的根本原因有以下几点：
（1）财政部对库中项目的全面清理整顿让PPP市场出现了一定程度的矫枉过正，导致各地方政府对于项目现金流的过分追求，部分地区甚至以使用者付费最低占比作为项目入库标准；
（2）近几年来我国的PPP发展过于迅猛，不少地方政府财政承受能力空间已经很有限，为了不突破一般公共预算10%的政策红线，将部分本应由政府方承担的支出归拢至使用者付费层面；
（3）部分咨询机构的独立性缺失和专业性匮乏，作为实施方案、财务测算的供给方，随着业主的主观臆想达成指标式的生搬硬凑。
竞争性项目使用者付费测算要点分析
1、前期工作不足
由于一些项目的特殊性，前期工作无法深化到每个子项目，如片区开发类项目，往往仅有个大体框架，测算的难度极大。针对此类项目，首先明确子项目是否具备既定的业态，业态明确的情形下可根据已有的基础数据（建筑面积、楼层等）结合当地相关建设标准先合理假设出部分具备现金流的用地面积。若存在业态也不明确的情形，只有在市场测试环节多下功夫，通过市场测试收集各方的建议，充分吸收社会资本方的经验，选取合理、适用的方案作为测算基础。
2、收费标准
由于竞争型项目通常没有统一的收费标准。价格差异源自不同的市场接受度、地理位置、消费水平、地方政策等因素。以同一区域内或者邻近区域内的同类型项目作为参考是目前最常用的方式。在项目的前期资料比较详尽、项目规划明确的条件下尽可能做到收费标准具体化，以文体场馆为例，在场地用途及使用时段（高峰期）的收费有所区分。
体育场馆收费标准
项目
时间
费用（元/小时）
羽毛球
周一至周五
9:00-17:00
30
17:00-22:00
40
双休、节假日
9:00-17:00
40
17:00-22:00
35
室内篮球/排球
全年半场
9:00-22:00
300
全年全场
600
室外篮球
全天个人练习
9:00-22:00
10元/人/不限时间
包场
150
乒乓球
周一至周五
9:00-17:00
20
17:00-22:00
30
双休、节假日
9:00-17:00
30
17:00-22:00
30
网球
周一至周五
9:00-17:00
200
17:00-22:00
300
双休、节假日
9:00-17:00
300
17:00-22:00
250
笼式足球
全天个人练习
9:00-22:00
20元/人/小时
包场
9:00-22:00
150
游泳馆
周一至周五
9:00-22:00
20
1.4米以下儿童：10
双休、节假日
9:00-22:00
30
1.4米以下儿童：15
3、全生命周期内的价格调整
PPP项目的合作期长达10-30年，使用者付费的发生时点是在3~5年乃至更久之后的运营期。在项目数十年合作期内，商品和服务的价格必然不是一成不变的，所以相应的调整也是测算时需考虑的关键因素之一。价格调整分为两个方面：涨幅率和调整周期。
（1） 涨幅率
某几类项目的价格涨幅在行业内有一定的规律，如厂房、商铺的租金、旅游景区的门票等。可通过网络查询或者咨询相关中介机构获取近几年的历史数据，计算出一个平均增长率。
对于其他没有规律可寻或是缺乏历史数据的项目，可参考相关的CPI（居民消费价格指数）。
（来源：国家统计局数据库）
（2） 调整周期
出于商品、服务供应稳定性的角度考虑，价格的调整周期不宜太频繁，一般设置为2~3年左右调整1次。同时也不排除某些调整周期较长的情形，如工业园区项目中涉及的标准化厂房出租，租金的调整周期可能长达3-5年。
4、项目使用率
市场上部分使用者付费被高估的项目，通常都是对使用率的假设过于乐观，按项目的设计量以接近满负荷运作的状态来计算使用者付费收入。实际上，除非项目自身条件和运营方实力十分优质，否则很难达到较高的使用率。并且使用率也有一个调整过程对应项目必经的三个阶段：市场培育阶段、发展阶段、成熟阶段。符合市场规律的使用率在运营期初应起始于一个较低的值，往后逐年增加最后趋于稳定。取值方面，起始使用率对应的收入至少应覆盖项目的运营成本，趋于稳定的使用率建议设定在60%-70%范围内相对保守的一个水平。
总结
笔者认为，市场对使用者付费要时刻保持理性，具备充足现金流的项目固然是好，但是使用者付费的占比不应作为一个硬性要求决定项目是否实施。一些不具备较多现金流的项目往往有可能是当地迫切需要的，盲目的否定不利于提升公共服务供给质量和效率，有违PPP的初心。合法合规的同时，基于实际、多从民生角度考虑的PPP市场才是可持续的。
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