政府数据开放的有偿模式辨析:合法性根基与执行路径选择|163

摘要：近年来, 政府数据开放运动在全球范围内兴起, 但很快进入发展瓶颈, 表现为政府免费开放数据的实际成本得不到补偿, 造成公共数据库的供给严重不足。为解决这一问题, 政府可尝试将“数据有偿开放”纳入数据开放制度。构建政府数据开放的有偿模式需探讨三个基本问题:第一, “受益者负担”原则是政府数据有偿开放的合法性 (正当性) 来源;第二, 著作权许可使用与行政收费是政府数据有偿开放的两种可行路径;第三, 从“补偿公共服务整体”的视角出发, 数据使用者所支付的价格可以适当高于数据开放的平均固定成本与边际成本之和。英国与德国有偿开放技术标准的实践证明, 信息、数据类产品的有偿供给能够使公共部门与社会共同受益。本文最后提出, 我国应面向不同类别的数据使用者, 建设免费开放与有偿开放相结合的政府数据开放制度。

一、引言:政府数据免费开放的发展困境

近年来, 一股政府向社会开放共享公共数据的浪潮方兴未艾, 被公共管理学界称为“政府数据开放运动”。[1][2]从2009年起, 美国、英国等发达国家政府先后启动了各类政府数据开放项目。[3][4]在这股全球性浪潮的影响下, 中国地方政府也纷纷开始了政府数据开放实践, 包括上海、北京在内的19个省级或地市级政府先后建设上线了政府数据开放平台。[5]国务院最近印发了《促进大数据发展行动纲要》, 明确提出要在“2018年底前建成国家政府数据统一开放平台”, 从而将政府数据开放纳入了国家层面的政策目标。

然而在最近一两年中, 政府数据开放运动在全球范围内陷入了发展瓶颈。美国、英国等国家联合成立的开放政府倡议伙伴联盟 (Open Government Partnership) 其成员国数量在2015年增长到68个后便停滞不前。[6]万维网基金会 (World Wide Web Foundation) 则在开放数据指标 (Open Data Barometer) 2017年全球评价报告中明确指出, 政府数据开放事业的发展速度在世界范围内都出现普遍放缓。[7]该报告称, 一直被视为政府数据开放标杆的美国联邦政府, 在特朗普就任总统后整体表现甚至出现了倒退, 典型事件为白宫数据开放网站直接被关闭。[8]中国地方政府的数据开放进展也并不乐观。复旦大学发布的《2017年中国地方政府数据开放平台报告》显示, 中国地方政府在数据开放量指标上的得分普遍偏低, 多数地方政府数据开放平台的数据无法实现持续更新。[5]

遗憾的是, 国内外公共管理研究尚未对这些现象做出有效响应。尽管有一部分学者已经注意到, 政府数据开放运动目前正遭遇发展放缓的问题, 但其关注点通常放在了阻碍政府启动数据开放项目的原因之上, 主要的研究发现是:政府能力、雇员对风险与收益的认知、政治支持力量等因素会影响数据开放这一政策创新被各级政府采纳。[1,11,12,13]但即使政府启动数据开放项目后, 该项目依然很有可能进入后续数据供给不足的发展困境。

也有少数学者发现, 政府数据开放项目启动后, 其发展依然不会一帆风顺。[14][15]这些学者指出, 虽然现阶段, 世界各国政府普遍采用免费模式进行数据开放, 但政府数据开放与有偿模式原本并不冲突, 公共管理学界与实践界理应重视起政府数据开放中的收费问题。[16]公共数据资源在政府数据开放运动中被免费向社会供给, 造成政府成本无法被补足的同时, 还侵占了政府部门其他项目的原始预算份额。因此, 各个行政部门缺乏向社会供给公共数据的动力, 公共数据的供给效率严重低下。英国测量局就曾指出, 美国免费供给公共数据的做法忽略了高质量数据的生产与维护成本, 导致其数据供给实际绩效不佳, 表现为数据产品的过时和低质量。[17]科研领域的领军期刊《自然》更是在2017年6月发表社论, 尖锐地指出了公共数据开放的一个核心问题, 即“长久以来, 人们在公共讨论中忽视了开放数据的真正成本”。这种对数据开放费用补偿问题的忽视, 结果就是目前各国“政府机构缺乏建立数据共享平台的资金, 也不愿为这样的基础设施承担责任”。[6]

本文认为, 制度上纳入公共数据的有偿开放模式, 是解决政府数据开放发展困境的基本途径之一。国务院办公厅在2018年颁布的《科学数据管理办法》第24条规定:“ (开放科学数据) 确需收费的, 应按照规定程序和非营利原则制定合理的收费标准”。这已经体现出我国在接纳数据有偿开放模式方面的认知进步。我国气象部门也开始以“一事一议”的形式进行有偿数据开放试点。

然而, 在探讨政府数据开放有偿模式时, 一系列法律与管理问题是无法回避的:首先, 政府在法理上是否有权向公共数据的使用者索取费用?其次, 如果政府有权索取费用, 数据开放费用的收取有哪些可选的路径?第三, 在公共定价过程中, 数据开放费用能否超过数据开放平均成本?第四, 公共数据的有偿开放是否能够使政府与社会共同受益?这些问题在现有文献中并没有得到很好的解答。笔者试图回答上述四个问题。

二、“受益者负担”与数据有偿开放合法性

长期以来, 公共财政负担全部成本、政府免费开放公共数据的模式一直被理所当然地认为是政府数据开放的自然选择。[17]这种认知来源于政务信息无偿公开的传统观念, 即全体公民都是政务信息公开的受益者, 也是透明政府建设的监督者, 因此, 政务信息公开的出发点是监督, 具体信息理应免费公开, 使全民都可以无障碍获得相应信息。不过, 如果基于这一认识来断定“公共数据也必须免费向社会开放”, 则忽视了信息和数据在法律本质上的差异。[15]实际上, 政府开放的数据是由行政部门或事业单位从社会公民或其他社会主体处收集并编制而成的数据集合, 特指由原始数据 (Raw Data) 构成、数字形式存在的数据集与数据库, 而非传统意义上的政务信息。换言之, 政府向社会提供的不再是直接可利用的信息服务 (如天气预报、政务活动) 或直接可读的信息内容 (如经过处理并难以二次开发的统计数据) , 而是未经开发的数据集。数据与信息之间隔着一个关键的转化步骤, 即“开发利用”。

因此, 政府数据开放运动就是将原本由政府直接承担的“数据开发——信息提供”职能转移到政府之外, 由非政府主体承担。在这种情况下, 政府不再直接扮演信息的提供者, 而是将其角色转换为公共数据资源的“供应商”, 向社会供给原始的、未经加工解读的、可机读的公共大数据, 交由企业、NGO、公民等非政府主体来开发利用, 以创造更大的经济社会效益。[21][22]这种角色转移有两重必要性:一方面, 政府在数据开发利用上并不专业, 需要有专业人士、专业组织来对公共数据资源进行充分开发与利用;另一方面, 产业发展、科学研究、公共服务等经济社会事业有着日益增长的数据需求, 而拥有大量闲置数据资源的政府理应响应社会需求, 将公共数据开放给全社会。

政府数据开放与政务信息公开在受益范围上也存在着显著差异。政务信息公开是面向全体公民的纯公共产品, 全体公民都是受益人, 都有权获知必要的政务信息。而相比之下, 进行公共数据增值开发的个人或组织则是政府数据开放活动的特定受益人。[23]即使有一部分个人或组织在获取公共数据之后主动放弃在公共数据增值开发过程中赚取利润, 将数据增值开发的价值无偿提供给社会, 这也只是这一部分人对利润这部分收益 (而非全部收益) 的主动放弃, 不改变其“特定受益人”的身份。

在特定受益人存在的情况下, 政府开放的数据就变成了一种准公共产品 (俱乐部产品) 。根据公共经济学与行政法理论, 准公共产品 (俱乐部产品) 的供给理应遵循“受益者负担”原则。所谓“受益者负担”原则, 是一种“以特定事业受益为依据, 要求特定受益人负担与受益程度相应的一定费用”的准公共产品供给原则。[24][25]这一理论已被引入行政法领域并得到了广泛认可与采纳。受益者负担原则的基本精神是实现社会负担上的公平。该原则认为, “受益”是“负担”的依据和前提, 如果有“特别受益”的存在, 就要设计由特别受益人来进行“特别负担”的制度。反之, 在有特别受益人的情况下, 政府数据开放的成本若仍通过政府财政支出的方式由全体公民承担, 则有失公平与正义。因此, 有日本学者就提出, 有必要建立“利益返还”制度, 即准公共产品在有特定受益人的情况下, 须收回特定人所获得的一部分利益, 把这部分利益返还给社会全体, 实现利益的“公共还原”。[25]

总之, 正如近年来一些学者所指出的, 必须要将政务信息公开与政府数据开放 (以及后续的数据增值利用) 区分开来。[27][28]这一区分不仅是在政府数据开放领域适用“受益者负担”原则的基础, 同时也有助于回应政府数据有偿开放的合法性 (正当性) 质疑。《中华人民共和国政府信息公开条例》第27条第一款规定:“行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息”。但政府数据开放活动向社会提供的是个人无法直接读取的原始数据, 不属于处理后的、难以二次开发的政府信息或政务信息。因而, 尽管当前法律对于政府数据开放尚未有明确规定, 但基于信息与数据的本质区分, 不难得出政府数据在法理上可有偿开放的结论。作为一种准公共产品, 政府数据的开放目的是鼓励个人或非政府组织对数据进行增值开发, 以挖掘新的社会收益, 在这种情况下, 理应遵循“谁利用、谁付费”或“谁受益、谁付费”的“受益者负担”原则, 面向特定受益人进行有偿数据开放。[17,29,30]综上, 政府数据有偿开放的合法性 (正当性) 得以初步证成, 同时也须相关数据立法予以完善。

三、数据有偿开放路径之一:著作权许可

上文已知, 政府在数据开放过程中, 可以依据“受益者负担”原则, 要求特定受益人支付一定费用。那么新的问题是:政府应选择哪一种法律路径来对开放的数据收取费用?由于政府开放的数据一般以数据库形式出现, 而数据库的产权讨论一直归属于知识产权研究领域。因此, 笔者将在本节讨论政府能否因循知识产权产品的管理路径, 要求特定受益人支付费用。

政府通常是公共数据库的制作者或制造投资方, 其对这些数据库是否享有著作权, 目前还存在很多争议。从世界范围来看, 第一个著作权保护国际公约《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》对数据库并没有做特殊专门的规定, 只是将数据库作为汇编作品而保护, 并且仅限于由作品构成的数据库, 对由非“作品”数据组成的数据库未予著作权保护。1993年诞生的《与贸易有关的知识产权协定》提出:“数据或其他材料的汇编, 无论采用机器可读形式还是其他形式, 只要其内容的选择或安排构成智力创作, 即应予以保护”。这将数据库作为数据的汇编纳入保护的范围。1996年缔结的《世界知识产权组织版权条约》规定:“数据或其他资料的汇编, 无论采用任何形式, 只要由于其内容的选择或排列构成智力创造, 其本身即受到保护”。可见, 所谓“构成智力创作”的独创性要件是国际法上判断数据库著作权是否存在的基本标准。

在我国, 数据库产权的保护目前也归属在著作权范畴之下, 以独创性要件为保护前提。《中华人民共和国著作权法》第14条规定:“汇编若干作品、作品的片段或者不构成作品的数据或者其他材料, 对其内容的选择或者编排体现独创性的作品, 为汇编作品, 其著作权由汇编人享有, 但行使著作权时, 不得侵犯原作品的著作权”。可见, 我国著作权法沿循了国际公约在数据库著作权上的规定, 不考虑数据内容本身是否具有著作权, 而是将内容的选择或编排上具有独创性的数据库归入“汇编作品”, 予以著作权的保护。那么, 认定数据库制作者不拥有著作权, 须对数据库做双重否定, 即内容选择和内容编排上都不具备独创性。[32]如果一个数据库在数据内容的选择上能够体现其独创性, 无论其内容编排是否有独创性, 就可以判定该数据库满足著作权独创性要件;或者, 如果这一数据库在内容的编排上有独创性, 无论其内容选择上是否有独创性, 该数据库也满足著作权独创性要件。

可见, 只要满足上述两项独创性条件之一, 政府即可主张公共数据库的著作权, 与公共数据的特定受益人签订许可使用合同, 并要求其提供一定补偿。

此外, 采纳基于著作权的知识产权产品管理路径来进行数据开放, 还须注意两个方面的法律问题:

一是如何理解政府数据开放与我国著作权法以及政府信息公开条例的关系, 以厘清数据库著作权主体与客体适格的问题。著作权法第5条规定, 该法不适用于“法律、法规, 国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件, 及其官方正式译文”。可推知, 政府虽无法对“公文”主张著作权, 但同时也未排除政府成为公共数据库 (“公文”除外) 著作权人的可能。而政府信息公开条例第10条第一项规定, “行政法规、规章和规范性文件”属主动公开的政府信息。因此, 法规、政策等政务信息理应无偿主动向大众公开;而那些不属于政务信息的、原始的公共数据, 只要满足“政府履行职能时的智力创造”这一要件, 就可以成为著作权客体, 政府即可参照著作权法依法管理与处置。[28]

二是政府在制作公共数据库时, 应采取一定措施, 避免与数据来源的公民或其他组织发生著作权纠纷。虽然政府在制作公共数据库时, 理应获得数据被搜集个体的同意与授权, 但在对外开放公共数据时, 仍然应对其数据库进行“脱敏”, 即对数据库的数据进行匿名化处理, 确保数据使用者不会基于数据追溯到某个特定公民或特定组织。这一措施首先是为保护公民和组织的隐私, 其次也是切断个体与公共数据库之间的直接法律联系, 公民或组织不能对公共数据库的某一部分特定内容主张著作权, 从而避免发生著作权纠纷。[34]

四、数据有偿开放路径之二:行政收费

根据上文分析, 当公共数据库能够在内容选择或编排上体现独创性时, 政府有权主张其著作权, 要求数据开放的特定受益人提供补偿。那么, 在某些公共数据库不满足独创性要件, 难以适用著作权补偿路径的情况下, 如何来选择政府数据开放的补偿制度呢?

解答上述问题, 应从公共数据库的公共资源性质出发。无论是否构成知识产权产品, 公共数据库都是一种公共资源 (或称国有资源) 。公共资源虽然是归国家所有, 但不局限于公共部门进行利用开发, 还经常会交由各类社会主体进行开发、利用和经营, 以提升公共资源的利用效率, 创造更大的社会价值。[35]这个过程中, 为弥补公共部门提供公共资源所耗费的成本, 需要对公共部门进行补偿。

理论上讲, 公共资源开放利用的补偿路径, 是在税收、行政收费与市场价格三种机制中选优。[36]市场价格机制可以有效补偿私人物品的所有者, 一般不适用于准公共产品的交易。以税收制度补偿公共资源的政府供给, 其优点在于税的强制性与无偿性特征, 但同时也存在一定问题, 即税的征收并不考虑是否存在获得公共资源开发利益的特定群体, 强制要求全体公民无偿缴纳一定税款, 以补偿公共资源利用成本。[37]政府数据开放的免费模式, 实际上就是面向全体公民征收“数据税”, 纳税义务和公共数据资源开发 (尤其是以谋取利润为目的的商业开发) 的受益之间往往没有明显的对应性。[36]相较而言, 行政收费机制在可行性、正当性与效率提升方面具有税收机制所难以比拟的优势。

所谓“行政收费”, 根据章剑生的定义, 是指“行政机关在依法行使职权或事业单位在依法提供公共服务中, 向公民、法人和其他组织收取一定费用的行政决定”。以行政收费支撑公共资源的有偿使用, 其正当性在于政府能够确认特定的个人或群体获得了国有资源利用的全部或大部分收益, 那么补偿费用就不应由全体公民负担, 而应由特定获益者负担。[29]在确定存在特定获益者的情况下, 相比税收, 行政收费不仅能够实现受益者与非受益者之间的公平, 还能够进一步提升公共资源的使用效率。

行政收费对公共资源使用效率的提升主要在两个方面发挥作用:其一, 公共资源 (如道路、水域等) 的使用常有一定的人数限度, 使用人数超过人数上限时将出现“拥挤”现象, 削弱使用者的福利获得, 降低公共资源的使用效率;其二, 面向特定受益者进行收费, 可以避免公共资源使用者对公共资源的滥用。公共资源特定获益者支付产生的沉没成本能激励他们提升资源开发与利用效率, 创造更多社会价值。就政府开放数据而言, 由于公共数据库具有可自由复制的特性, 因此不会出现公共资源利用的拥挤现象, 但要求特定受益者支付一定补偿, 依然能够起到激励受益者提升资源开发与利用效率的目的, 减少对公共数据资源的滥用现象。

总之, 行政收费正是基于实际情况, 兼顾效率与公平, 介于市场价格与税收之间的一种公共资源利用补偿方式。[36]这种补偿方法适用于政府开放数据的这类准公共产品供给过程。须注意, 政府展开行政收费活动的前提是有法可依, 即需立法机关制定规范性文本作为收费依据。

五、数据定价问题:价格能否超过成本?

公共资源定价难题的根源在于政府数据有偿开放中的“有偿”与民事交易中的“有偿性”是不同的。民事交易中的“等价有偿”, 是以实现双方经济利益为目的, 基于市场价值规律展开的等价交换活动, 其有偿强调的是不可进行不等价交换。[41]而在政府数据进行有偿开放时, 政府虽然属平等交易中的民事主体, 但其本质为公法人, 须做出维护公共性 (Publicness) 的行动。因此, 政府数据开放中的“有偿”强调的是特定受益人不能无偿获得公共资源, 必须支付一定的代价, 并不强调“等价交换”。这也是因为, 政府是公共组织而非私人机构, 不能以牟利为目的, 直接利用市场机制将公共数据库这类公共资源售卖予出价高者。在这种公共行政伦理的规范下, 政府不便直接利用市场机制为公共数据定价, 即将公共数据资源的使用许可直接售卖给出价高者。这使得政府进行有偿数据开放时, 定价问题成为一大难题。

在如何为公共数据资源定价的问题上, 以英国为代表的部分欧盟国家进行了初步探索。这些国家以回收公共数据资源开放活动成本为基本策略, 使用平均成本定价法或边际成本定价法来进行公共数据资源的有偿开放。[27][43]然而, 这样的收费制度陷入了实践困境。2011年, 欧盟发布报告指出, 欧盟国家的实践案例表明, 无论是免费的公共数据开放, 还是平均成本定价法、边际成本定价法, 都没有办法为政府弥补其开展数据开放活动所付出的成本。在这种情况下, 降低公共数据资源的价格, 会拉低公共部门在数据开放上的受益 (实质上并非受益, 而是“止损”程度) , 从而强烈挫伤公共部门开放数据的意愿。经济学家也指出, 为准公共产品定价时, 平均成本或边际定价法有着显著的缺陷与不足。首先, 边际成本定价法会忽略政府生产公共数据资源所消耗的固定成本, 而固定成本又往往远远高于数据扩散的边际成本, 结果就是没有足够的补偿来支撑长久的数据开放活动。[28][17]其次, 即使政府考虑到了固定成本的存在, 使用“平均固定成本+边际成本”法定价, 那么这种定价的前提是政府有能力得知数据开放的全部固定成本和边际成本。[46]萨缪尔森与诺德豪斯指出, 即使是以营利为目的、擅长为产品进行定价的企业, 在实际操作中也不是根据边际收益与边际成本的比较来定价, 而通常是直接计算一种产品的平均固定成本, 再在这一成本数额之上增加一个固定的比例来确定产品的最终价格。[47]企业采用这种定价方法, 也正是因为一个组织 (无论公共组织还是私营组织) 没有能力计算其全部成本, 或计算所花费的成本过高。最后, 即使假设政府能够获知数据开放过程的全部成本 (这在现实中是不可能的) , 政府也无法预知未来一定期限内会有多少公共资源的特定受益者, 从而确定一个准确的价格来让所有的特定受益者公平承担数据开放的成本。

可见, 政府此时进入了两难境地:一方面, 政府的公法人特征要求公共部门不能将公共数据直接出售给出价高者以牟利, 而应以补偿成本为基本目的来确定公共数据资源的使用价格;另一方面, 政府没有能力获知数据开放的全部成本, 也不可能获知未来公共数据资源的使用者数量, 平均成本法或边际成本法会造成补偿不足的现象, 从而压抑政府向社会开放公共数据的动力。总之, 成本定价法并不是政府进行有偿数据开放时的一种好的政策工具选择。

笔者认为, 破解这一两难境地, 需要打破对“成本补偿”的狭隘理解, 将“成本补偿”原则放到公共服务与公共资源供给的大格局中考虑。具体而言, 就是不应将“成本补偿”局限在“补偿开放某一公共数据库所耗费的成本”, 而是“在补偿数据开放成本的同时, 将可能存在的收入结余用于补偿其他公共服务事项所耗费的成本”。这样, 在制定价格时, 政府就可以减少成本定价传统对公共资源定价的束缚, 确定一个可以适当超过“平均固定成本+边际成本”的价格。在收到补偿费用后, 政府可以将超出数据开放成本的少量营收转移补贴到其他公共服务事项上, 使“成本补偿”原则为整个公共服务大格局服务。

这种在平均成本基础上适当溢价的准公共产品定价方法, 在日本与欧盟部分国家的非数据类公共资源供给活动中已经得到了认可。日本政府就认为, 适当超过成本的定价方法, 是通过受益者承担支付责任的方式, 将特定受益人所获得的一部分“特别受益”还原为社会一般利益。[25]欧盟议会在2003年也颁布了一道指令, 指出公共数据资源的开发再利用是以收回成本为目的, 而成本的收回包含了“合理的投资回报率”。[49]很多欧洲国家都将公共资源的使用收费视为缓解政府整体财政压力的重要手段。例如, 法国政府直接确定, 政府公共资源的收费价格可以确定为“实际发生成本加上合理利润”。[27]德国也允许公共收费的价格包含超过成本的溢价部分, 并利用这部分利润来补贴其他亏损的公共服务项目。[51]

可见, 政府在进行有偿数据开放时, 其确定的单位价格如果超过了单位平均成本, 其实是合理、合法且便于实际操作的。既有研究已指出, 在一定条件下, 为提升效率, 公共收费与市场价格在实际操作中可以相互转化。[36]因此, 政府完全可以利用市场机制来获得一个参考价格。[17]这样根据市场供需关系来确定的价格, 不仅易于操作, 也更加贴近公共资源使用者所愿意支付的价格 (即其真实需求) , 符合公共经济学中的公共产品供给原理。同时, 政府也获得了一个价格基准, 可以面向不同使用群体进行相应的调整或减免, 降低使用者的支付负担。

六、案例:英国与德国有偿开放技术标准信息与数据的实践经验

技术标准是经产业内主体协商一致制定并由公认机构批准的技术规范性文件, 用于指导企业遵循特定技术路径及产品质量要求。由一国政府认定的技术标准被看做是该国的国家标准, 是一种公共产品, 面向全国市场发挥规范性作用。英国、德国政府要求社会主体必须支付一定费用, 才能够获取国家标准相关文本信息与数据。实践结果证明, 英国与德国国家标准数据与信息的有偿开放取得了良好的效果。

英国国家标准的管理主体是英国标准协会 (The British Standards Institution, 简称BSI) 。该机构于1901年成立, 是一家非营利组织。[54]不过, 它在1929年就被英国政府确认为英国国家标准化主体 (UK National Standards Body) , 对内实施国家技术标准的相关管理职能, 对外则代表英国出席ISO、IEC等国际标准化组织。德国国家标准的管理体制也与之类似, 其国家标准的管理主体是一所非营利民间组织, 即德国标准化协会 (The German Institute for Standardization, 简称DIN) 。[55]德国政府认定该机构为德国国家标准的主管部门, 负责制定并管理国家标准, 在国际标准化组织中代表德国出席会议。因此, 英国标准协会与德国标准化协会实质上是政府在标准化领域的“延伸”, 属于有经济社会治理功能的公共组织。

尽管国家标准服务于全国市场, 属于一种公共资源 (公共产品) , 但拥有国家标准管理权的英国标准协会与德国标准化协会都要求社会主体 (如企业) 必须支付一定费用来获取国家标准的相关数据与信息, 不可免费获取。这种有偿开放标准数据的制度选择主要出于两方面考量:一方面, 每一项技术标准所包含的信息与数据, 都有特定的产业适用领域。因此, 应当让产业内施用某项技术标准的企业主体支付一定费用, 以体现“受益者负担”原则, 补偿标准制定的成本支出;另一方面, 通过标准信息与数据的有偿开放, 英国标准协会与德国标准化协会获得了一定的资金收入, 这些资金被再度投入到国家技术标准发展的相关事业中, 有助于整体上提升社会福利。[56]

因此, 企业和个人如想获得英国与德国国家标准的文本信息与数据, 须前往英国标准协会与德国标准化协会设在各地的分支机构进行购买。进入互联网时代后英国标准协会建设了标准购买网站“BSI Shop” (shop.bsigroup.com) , 每条英国国家标准的文本信息及相关数据的打包售价在100英镑至500英镑之间。德国标准化协会也建设上线了标准购买平台“Beuth Verlag” (www.beuth.de) , 每条德国国家标准的文本信息及相关数据打包售价在100欧元至400欧元之间。上述价格并不便宜, 但这一系列价格都是由各家企业、研究机构代表、政府代表以及公民代表组成的委员会确定的, 每年做出调整。委员会认为, 上述价格对于企业而言, 并非过高水平的投资, 但对于标准化事业而言, 却能提供关键性的经费补偿。

英国与德国向社会有偿供给国家标准信息与数据的行动, 并没有阻碍社会主体对国家标准的应用, 而是从公共部门与社会两个方面创造了正面效益。在公共部门层面, 国家标准信息与数据的有偿供给为英国与德国的标准化事业提供了重要的资金来源。在2016财年, 标准有偿供给为英国标准协会创造了5940万英镑的收入, 占英国标准协会总收入的15%。[57]而对德国来说, 标准有偿供给带来的收入则支撑了德国标准化协会标准制定工作60%的相关支出, 其重要程度不言而喻。[56][59]在社会层面, 由于国家标准信息与数据是有偿供给的, 企业与国家标准主管部门的关系更为紧密, 作为供给方的标准主管部门不是免费模式中的“甩手掌柜”, 而是与购买标准信息与数据的企业展开紧密的协同合作, 以促进标准信息得到更好的应用。英国标准协会与德国标准化协会都会为标准的企业用户提供一系列支撑性的服务。结果证明, 标准信息与数据有偿供给制度并没有阻碍产业界对标准信息的使用, 反而支撑了英国与德国的标准化事业长久发展。时至今日, 英国与德国的国家标准被产业界乃至国际组织广泛利用, 两国的标准化管理制度也一直在世界上扮演着标杆性的角色。

七、结语:建设免费开放与有偿开放相结合的政府数据开放制度

在推动政府数据开放的过程中, 政府与社会都不应再忽视数据有偿开放在补偿成本、提升公共资源开发利用效率等方面所能起到的重要作用。本文分析得出的政府数据有偿开放理论, 包括以下几点内容:

一, 政府数据的有偿开放, 其合法性源于“受益者负担”原则, 特定受益者 (对公共数据进行商业性开发与利用的公民或组织) 的存在是政府进行数据有偿开放的前提。

二, 政府数据开放可采用两种工具实现补偿。满足独创性要件的公共数据库, 可以视为一种知识产权产品, 政府对其拥有著作权, 以此为根据与特定受益者签订有偿的许可使用合同。不满足独创性要件的公共数据库, 可以作为一种公共资源向社会进行供给, 政府以行政收费形式要求特定受益者提供补偿。

三, 著作权许可合同中的数据使用价格, 或公共数据资源开发项目的行政收费价格, 可超过政府数据开放的“平均固定成本+边际成本”, 超出部分用于补贴政府的其他公共服务项目。

四, 英国与德国有偿开放技术标准信息与数据的实践经验证明, 信息、数据类产品的有偿开放能够同时造福社会与公共部门。

综上, 笔者建议:国家理应尝试实践数据开放的有偿模式, 以实现对政府数据开放成本的补偿, 并为政府开放更多数据提供激励。在实际操作中, 则应对不同情况进行区分:科研、教育及公共数据处理后的免费信息发布活动是为社会提供公共产品, 不存在特定受益者, 政府应面向这类活动免费开放数据;如社会主体利用公共数据进行商业开发, 则存在特定受益者, 政府应向其收取必要补偿, 这也能激励数据的商业化使用者减少公共资源滥用, 更深层次地挖掘公共数据价值, 创造出更大的社会效益。这种免费开放与有偿开放相结合的公共数据开放模式应是政府数据开放领域未来发展的方向。

参考文献：略

作者：胡业飞田时雨

来源：《中国行政管理》

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