案情概述
2016年12月，海淀城管局在检查中发现，刘某在2月份对自家房屋进行了翻建，便当即进行了现场检查及勘验，测量了房屋长宽、面积，拍摄了外观照片，绘制了平面位置图，对刘某进行询问，告知了刘某所享有的相应权利，听取了刘某的陈述和申辩，并对刘某翻建涉案房屋的行为予以立案。
2017年1月，市规划局和国土局向城管局发函，称涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。4月底，城管局作出限拆决定，并通过留置、现场张贴及网站公告送达了该限拆决定。刘某不服，向区政府申请行政复议，要求撤销限拆决定，经审查，区政府予以维持。刘某遂向法院起诉。
值得一提的是，涉案房屋系刘某的母亲马某于1990年经相关部门批准所建，房屋登记在马某名下，刘某一直生活在这里，进行翻建是因为房屋墙体开裂，影响基本的日常生活。
法律分析
城管局认为刘某的房屋未批先建，已经对规划产生实际影响，属于违法建设，进行拆除符合法律规定。城管局的说法是否正确？
北京吴少博律师事务所认为，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度是，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处罚款。本案发生在北京市海淀区，根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。
由此可见，拆除不是针对违章建筑所能采取的唯一措施。本案中，刘某的房屋属于未批先建确定无疑，且城管局现场调查勘验，作出决定等一系列程序均符合法律规定，但是忽略了一点即“合理行政”问题。
在行政法律关系中，要求行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的，也是不现实的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权，使其视具体情况做出相应的行为，但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的，必须以行政合理性原则予以限制。
行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。具体到拆除违章建筑的实践中，规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。
本案中，涉案房屋系刘某的唯一居所，如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则刘某将面临流离失所的可预见结局。针对刘某所面临的困境，合理的做法是应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定，而城管局却直接作出限期拆除决定，这必然会对刘某的权益造成损害，不符合比例原则的要求。
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