作者：于洋

导 读

美军装备采购实行全系统全寿命管理，按工作领域分为项目管理、合同管理、合同审计、合同支付等4类相对独立、相互协作的组织机构，其中，合同管理体系类似我军军事代表系统。本文简述了美军装备采购管理体系，系统分析了合同管理体系的体制、人员、保障、机制等情况，并结合我军装备采购实际，对军事代表机构改革有关问题进行了思考。

一、美军装备采购管理体系整体概况

1 主要执行机构与职能

(1) 项目管理机构：共设500余个项目管理办公室，80%隶属各军种，20%隶属国防部职能部门，负责武器装备论证、研制、生产、维修、保障等全寿命管理工作，具体承担采购计划制定、招投标实施、合同签订、阶段评审、技术状态管理、问题处理等工作，对装备采购负总责。

(2) 合同管理机构：共设46个合同管理办公室，隶属国防部职能部门，下辖700多个工作组，受项目管理办公室委托，对承包商合同执行情况进行监督，对装备产品实施质量控制。

(3) 合同审计机构：按地区分设5个审计处，隶属国防部职能部门，下辖300余个审计办公室，主要承担向项目管理办公室提供财务建议，保障合同谈判、合同管理和经费结算等职能。

(4) 合同支付机构：美国防部建立各类合同集中支付制度，按地区分设5个支付中心，隶属国防部职能部门，其中，哥伦布支付中心负责所有国防采办合同的经费支付工作。

2 人员构成

美军装备采购人员分为14个专业领域，属于项目管理办公室的约有13万人，包括系统工程、合同签订、项目管理、商务、信息技术、现货采购、科学与技术管理、设施工程、全寿命后勤、教育培训等专业人员；属于合同管理办公室的约1万人，包括生产、质量与制造人员和资产管理人员；试验鉴定专业人员约近1万人；国防合同审计与支付专业人员约有0.5万人。

3 工作关系

项目管理机构是美军装备采购管理的责任主体，对装备采购项目实施全系统全寿命管理；合同管理机构、合同审计机构与合同支付机构，受项目管理机构委托，分别负责装备采购的合同履行监督（含产品质量控制）、财会专业支持与审计监督、经费支付等工作，形成了相互协作、相互制衡的装备采购管理工作模式。

二、美军装备采购合同管理体系组织架构

1 管理体制

美军装备采购合同管理体系由国防部实行集中统管，统一政策标准、统一机构设置、统一人员管理，其组织结构划分为“决策一管理一执行”3个层级。

(1) 决策层，即国防合同管理局：国防合同管理局是美军装备采购合同管理体系的主管机关，负责合同管理领域的战略发展规划、法规政策，人员招募与培训，信息基础建设，法律支持、行政管理等工作，对下属机构进行监督检查。

(2)管理层，即各地区、专业运行部：国防合同管理局下设地区运行部、国际部和特殊项目部，负责相关地区或特种专业的合同管理工作。地区运行部，下设东、中、西部3个地区运行部，负责所辖地域装备合同履行管理；运行部本级机关内设职能处办，负责综合行政和共性业务管理，同时还设有6个专项业务部门负责全国范围内不同专业领域的装备合同履行管理。国际部，负责海外作战情况下，在驻军所在国开展的应急装备采办合同的履行管理，以及由外国承包商承担的采办合同的履行管理。特殊项目部，负责核、生、化等特殊项目合同履行管理。

(3)执行层，即各合同管理办公室：国防合同管理局下设46个合同管理办公室，为美军合同管理的执行机构，并下辖若干工作组，遍布700多个工作地点，主要负责装备质量控制、合同履行监督、供应链管理、成本与定价等具体工作。东、中、西部3个地区运行部下设37个合同管理办公室，其中21个按地区、12个按驻厂、4个按专业设置；国际部、特殊项目部分别下设6个、3个地区合同管理办公室。地区合同管理办公室负责某一地区内承包商军品合同的履行管理，驻厂合同管理办公室负责该承包商以及就近承包商军品合同的履行管理，专业同管理办公室对4类专业实施专门合同履行管理。

2 人员力量

(1) 结构与规模：美军现有合同管理人员约11300人，其中军职人员550人，文职人员10750人，比例约为1:20；合同管理办公室一般为50人至200人不等，办公室领导为上校军官或同职级文职官员。此外，还根据任务需要聘用一定数量的合同制人员，协助正式合同管理人员从事服务性专业技术工作。

(2) 资格认证与能力建设：实行专业资格认证制度，将各专业人员分为初、中、高三级，纳入国防采购队伍认证管理体系。就任正式的合同管理岗位以及岗位晋升需获得相应任职资格等级；新人职人员主要在辅助性岗位工作，并需在2年内获得初级资格认证。2011年美军国防采办大学增设合同管理学院，专职负责合同管理人员的教育与培训。

3 配套保障

(1) 业务经费：国防合同管理局业务经费较为充足，年均10亿美元以上，人均年10万美元左右。

(2) 人员工资：合同管理军职、文职人员分别执行国防部军职人员、联邦政府雇员工资标准，人员年薪大体为8至12万美元，在美国属于较高收入水平，而美国中产阶级年薪在5至10万美元。合同制人员工资水平略高于正式采办人员。

(3) 办公设施：各级合同管理机构办公场所与设施均由国防合同管理局自行保障，属国防部资产。

(4) 个人住房：主要通过租住或购买住房的方式解决，根据级别、有无家属同住以及所在地区消费水平情况，每月可领取1000至1800美元补贴。在美国花费1000美元月租就可租到较为舒适的住房。军职人员也可申请居住工作所在地的国防部公寓住房。

三、美军装备采购合同管理工作机制

1 合同管理任务来源

主要来源于项目管理机构的委托授权，合同管理办公室根据项目管理办公室与其签订的委托协议开展工作。

(1)项目分类管理：装备采购项目按重要程度和经费额度分为重大、重要、一般项目，实行分级管理。对于重大、重要项目，设1名项目协调官，组建由合同签订行政人员、合同管理人员、成本价格分析人员、资产管理人员等组成的项目保障小组，负责对接项目管理办公室开展工作。对于一般项目，由合同管理办公室与项目管理办公室直接签署协议，开展合同履行管理工作。

(2)委托协议签订：美军对单份或同类多份装备采购合同签订一份委托协议，内容包括目的、适用合同与承包商范围、用户目标、重要联系方式、委托监督内容、禁止合同管理部门开展的工作、节点计划、承包商绩效目标等。重大、重要项目委托协议由国防合同管理局运行部审批，一般项目合同由管理办公室审批。对于无法由某一合同管理办公室独立完成的委托任务，则指定一个合同管理办公室牵头，其他合同管理办公室配合。

2 装备采购各阶段合同管理

美军装备采购主要划分为方案分析、技术开发、工艺设计、生产制造、使用保障等5个阶段，合同管理办公室负责合同履行监督。方案分析阶段，协助项目管理办公室制定采办策略，评估承包商的技术水平、生产能力、绩效信誉，为项目管理办公室后续招投标提供支持；技术开发、工艺设计、生产制造阶段，与项目管理办公室签署委托协议，协助项目管理办公室开展合同定价、招投标与合同签订等工作，依据采购合同开展质量管理、风险管理、产品检验验收、资产管理等，评估是否具备合同支付条件；使用与保障阶段，监督承包商维修保障、备件管理、供应商管理、合同验收、资产管理、设施清除等。

3 合同管理主要工作制度

(1) 协同工作制度：一是按委托协议要求，合同管理办公室定期向项目管理办公室提供合同履行情况，分析问题与风险，提醒项目管理办公室关注影响进度、质量、成本的重大问题；二是合同管理办公室的项目协调官以及项目保障小组，参与项目管理办公室一体化产品小组相关工作。

(2) 信息报告制度：合同管理办公室于每季度按电子信息格式要求，向上级运行部报告合同履行情况，各地区、专业运行部汇总后上报国防合同管理局总部。

(3) 督导检查制度：国防合同管理局总部每季度定期召开合同履行工作会议，研究、评审风险较大或国防部关注的重大项目合同管理情况。

(4) 质量反馈制度：一是合同管理办公室向项目管理办公室反馈合同履行过程中出现的质量问题，提供翔实的质量信息和问题初步分析结果；二是项目管理办公室联合合同管理办公室对质量问题作进一步分析处理；三是合同管理办公室监督承包商质量整改的落实情况，并向上级管理机构和项目管理办公室报告。

4 质量问题处理

(1) 问题分类与处理权限：按严重程度和造成后果影响大小，质量问题分为严重、较大、较小共三类。对于严重、较大质量问题，合同管理办公室向上级管理机构和项目管理办公室报告情况，由项目管理办公室负责处理，合同管理办公室监督承包商整改解决质量问题。对于较小质量问题，由合同管理办公室负责处理并决定是否拒收，工作实践中，合同管理办公室可与承包商共同组建联合质量检査小组，监督检査较小质量问题整改情况。

(2) 质量责任认定与处理：出现严重质量问题时，通常采取行政裁决和仲裁两种方式认定质量责任。首先采取行政裁决，由项目管理办公室或其上级管理部门对质量责任进行认定，承包商如对认定结论有异议，可向合同申诉委员会申请仲裁，如承包商不接受仲裁结果，有权向联邦法院提出诉讼。如承包商屡次出现质量问题，则项目管理办公室将此情况记入承包商资质信誉档案。

5 售后服务管理

装备交付后，项目管理办公室根据部队实际、合同保修期限，以及当前维修保障资源情况，制定项目维修保障计划，组织开展维修保障工作。保修期内，由承包商根据保修承诺及合同要求开展工作；保修期外，由承包商或部队维修保障单位承担维修保障工作。对于部队维修保障单位承担的装备维修保障工作，通过计划与指令方式下达任务，由项目管理办公室进行协调；对于承包商开展的维修保障工作，项目管理办公室与其签订维修保障合同，合同管理办公室对维修保障合同的履行情况进行监督，监督流程方法与研制生产阶段大体相同。

四、关于军事代表机构改革有关问题的思考

1 关于职能定位

改革后，军队装备采购系统将统一编设军事代表、项目办、审价、招标、财务支付等机构。需围绕新增设项目办，重塑装备部机关和军事代表机构职能分工、工作关系和业务流程。军事代表的职能定位不能偏离计划、执行、监督相互制约的指导思想，核心是保证装备质量。在总体定位上，项目管理办公室主要负责预研、研制、订购合同订立，项目转阶段评审等工作；军事代表机构主要负责合同履行监管，主要负责装备产品质量监督和检验验收，监督承制单位资质体系日常运行情况；审价、招标机构主要负责价格审核、竞争性采购、招标实施；财务支付机构主要负责装备经费支付。

2 关于军事代表机构与项目管理机构工作

界面项目管理机构是落实装备采购计划和装备项目全寿命管理的责任主体，作为甲方代表军队签订采购合同，履行定指标、定状态、定厂家、定价格、签合同、交装发运，以及重大问题协调处理等甲方义务。军事代表机构是装备采购合同监督管理的责任主体，代表军队监督承制单位履行合同情况，依据法定委托授权，负责合同监管工作，验证和检验装备在研制生产过程中，是否达到合同确定的指标和状态，并报告合同监管信息。

3 关于对影响合同正常履行的问题处理

影响合同正常履行的问题，主要包括质量问题、进度问题、费用问题以及其他问题。导致合同不能正常履行的原因，主要有三类：一是因合同甲方的原因造成合同难以正常履行，如甲方变更技术要求、试验保障条件不到位等；二是因合同乙方自身技术、质量等原因造成合同难以正常履行；三是因其他不可抗拒因素造成合同难以正常履行，如突发自然灾害、核心器件禁运等。因此，影响合同正常履行的问题应分类处理，不同问题的处理主体不一样。军事代表机构应负责发现问题、报告问题，并监督装备承制单位处理因自身原因导致合同不能正常履行的质量、进度和费用问题，监督装备质量问题验证归零；项目管理机构应负责处理因甲方原因导致合同不能正常履行的问题，协商处理因其他不可抗拒因素导致合同不能正常履行的有关问题，协调处理因合同乙方原因导致合同不能正常履行的有关问题。

4 关于军事代表职业培训体系

应着力构建学科主导、体系完备、军地协作、按需施教、灵活参训、评任衔接的军事代表职业培训体系。一是健全培训组织体系，军委机关统管军事代表基础性、入门性、全局性业务培训，军兵种装备部组织开展本领域专项培训，军事代表机构针对合同监管任务具体开展专门的业务培训，逐步建立军委机关、军兵种装备部、军事代表局分工负责，上下联动、齐抓共管的三级培训组织管理体系；二是加强培训机构能力建设，加大承训单位师资队伍、课程体系、培训教材、案例等配套基础条件建设力度，选调或聘用部分优秀军事代表专家充实教员队伍，提升培训机构的教学能力水平；三是明确培训工作刚性要求，实行军事代表定期参加职业教育培训制度，按岗、分类、分级规范军事代表培训内容，建立统一调学机制，扩大培训规模，把培训考核作为任命和晋升相应专业技术职务或资格的必要条件。

5 关于军事代表后勤保障问题

一方面，改革后军事代表室将集中办公，部分单位办公地点距离工作地点可能较远，将会影响工作效率，特别是船厂、飞机总装厂，其装备复杂、工作连续性强，军事代表不宜脱离工厂一线，可以考虑将原办公地点改为军事代表在工厂开展装备业务的临时办公场所；另一方面，军事代表经常参加新研新造装备性能摸底试验、外场考核测试、试验试航、打靶试验等，地方承制单位和部队配合单位按规定均享有相应的津贴补助或奖金等，同比军事代表没有这方面政策，应适度考虑设置军事代表岗位津贴补贴制度，如试验试航、有毒有害岗位补助等。

来源：保障前沿