裁判摘要：复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。但是，对于上述情况需要具体问题具体分析。一方面，如果复议机关受理超出法定期限的复议申请，并作出维持原行政行为的复议决定，其实质是对当事人就原行政行为不服所提出申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。但另一方面，如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为存在认定事实或适用法律错误，或者认为出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出撤销或废止原行政行为的复议决定，对该复议决定就应视为行政机关自行纠错的行为，人民法院对此应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申4561号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南省益阳市赫山区碧云食品厂。

法定代表人蔡家杰。

委托代理人卜桃龙，湖南理定明律师事务所律师。

委托代理人王彪，广东深田律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省益阳市赫山区人民政府。

法定代表人马文才。

原审第三人臧述潭，男，汉族。

原审第三人曾玉梅，女，汉族。

原审第三人蔡迪辉，男，汉族。

再审申请人湖南省益阳市赫山区碧云食品厂（以下简称碧云食品厂）因诉被申请人湖南省益阳市赫山区人民政府（以下简称赫山区政府）、原审第三人臧述潭、曾玉梅、蔡迪辉(以下简称臧述潭等人)行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南省高院）（2017）湘行终535号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

1997年1月，臧述潭与碧云食品厂签订《建筑工程承包合同书》，承建碧云食品厂的办公楼、车间及土腌池等，因碧云食品厂拖欠工程款，臧述潭向湖南省益阳市中级人民法院(以下简称益阳市中院)起诉。该案经湖南省高院二审判决碧云食品厂支付臧述潭工程款及损失659840.92元。同年，蔡迪辉、何宗壳（曾玉梅之夫）等6名债权人向益阳市赫山区人民法院(以下简称赫山区法院)提起诉讼，要求碧云食品厂偿还借款及利息。2005年7月3日，益阳市中院作出4份《民事裁定书》，将碧云食品厂土地（国有土地使用证分别为益国用（98）字第A06-D10-97003号和益国用（98）字第A06-D10-970**号）和房产裁定给了臧述潭等7个债权人抵偿债务165.2565万元，要求臧述潭等7个债权人60日内到土地、房屋主管部门办理产权过户手续，应缴纳的土地出让金和过户契税按各自份额由7个债权人支付。同年7月8日，益阳市中院向赫山国土分局，赫山区房地产管理处送达《协助执行通知书》。同年10月31日，臧述潭向益阳市信访局上访，反映法院裁决后，国土部门没有及时办理国土过户手续，益阳市信访局已将来访事项转送给益阳市国土局。但该过户手续一直未办理。2014年9月16日，因修建教育南路需征用涉案土地和房产，湖南省益阳市沧水铺镇人民政府（以下简称沧水铺镇政府）出具了《承诺书》表明：“1999年益阳市中级人民法院判决以厂抵债，但多年未办理房地产过户手续，土地房产权属的确认，土地使用证和房产证是确认唯一合法证件。因此目前修建的教育南路所涉及的征地拆迁事宜，只能与蔡家杰同志协商”。2014年10月24日，赫山区房屋征收与补偿事务所与沧水铺镇政府签订《协议书》：“沧水铺镇政府为整体收购碧云食品厂的工作主体，负责协调各方关系。碧云食品厂整体收购价格暂定600万元，其资金由沧水铺镇政府控管。教育南路建成后，待各方关系理顺后，再进行处置分配……”。2015年9月16日，赫山区房屋拆迁与补偿事务所委托沧水铺镇政府与碧云食品厂签订《协议书》，约定：一、根据湖南恒永房地产评估咨询有限公司评估报告，教育南路修建征用碧云食品厂建筑面积800.24平方米，土地面积2328.68平方米，总征用面积3128.92平方米。评估补偿总金额为1395372元整；二、鉴于该宗地有债权债务纠纷，且益阳市中院裁定没有执行到位，涉及债权人臧述潭、蔡伟没有将土地权属办理过户手续，沧水铺镇政府认为该宗地的权属仍属碧云食品厂，蔡家杰仍为该厂法人代表，其补偿款只能支付给蔡家杰同志。因该宗地涉及的所有债权债务由蔡家杰同志全权负责处理，沧水铺镇政府不予干涉；三、该宗地补偿总金额1395372元，2014年9月付款100万，本次应付395372元；四、教育南路两侧开发用地沧水铺镇政府仍负责协助碧云食品厂办理相关事宜。协议签订后，沧水铺镇政府将土地和房屋征收款139万元支付给了碧云食品厂职工监督账户，目前该笔款项已开支13万元。

2016年3月26日，臧述潭、曾玉梅、蔡迪辉以沧水铺镇政府作出的《承诺书》及与碧云食品厂签订的《协议书》侵犯了其土地使用权和房屋所有权为由，向赫山区政府提起行政复议。赫山区政府于2016年3月30日予以受理，因案情复杂，经批准延期30日，并向当事人送达了行政复议延期审理通知书。2016年6月27日，赫山区政府作出益赫政复决字（2016）6号《行政复议决定书》（以下简称6号复议决定），内容为：一、撤销沧水铺政府于2014年9月16日作出的《承诺书》；二、撤销沧水铺镇政府与碧云食品厂于2015年9月16日签订的《协议书》；三、驳回臧述潭、曾玉梅、蔡迪辉要求沧水铺镇政府赔款损失的申请。碧云食品厂不服，提起本案诉讼。

一审法院认为

益阳市中院（2016）湘09行初64号行政判决认为：

（一）关于碧云食品厂是否适格原告的问题。益阳市中院生效民事裁定已将碧云食品厂土地（国有土地使用证分别为益国用（98）字第A06-D10-97003号和益国用（98）字第A06-D10-970**号）和房产裁定给了臧述谭等7人抵偿债务，涉及的不动产物权自《民事裁定书》生效之日起发生物权变动，而进行产权过户登记只是处分该不动产的必要条件。虽臧述谭等7人由于种种原因，未办理产权过户手续。根据《最高人民法院关于适用<中国人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第二条和第八条之规定，依照法律文书发生的不动产物权变动、尚未完成登记的，也享有相应的物权请求权，可以请求保护其物权。因此，臧述谭等7人即使在未完成物权过户登记的前提下，仍然享有该不动产物权，碧云食品厂则失去了该不动产的物权。但其在被诉《行政复议决定书》中处于第三人的地位，是本案的利害相关人，有权提起诉讼。

（二）赫山区政府下属的沧水铺镇政府出具的《承诺书》及其与碧云食品厂签订的《协议书》，是否属于具体行政行为，是否合法有效的问题。《承诺书》是由沧水铺镇政府以行政主体的身份，对涉案不动产的产权归属作出承诺。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确了行政机关征收国有土地上的房屋是一种具体行政行为。沧水铺镇政府出具的《承诺书》及与碧云食品厂签订《协议书》是其在征收过程中作出的具体行政行为，属行政法调整的范围。虽这两个行为的内容和形式有不同，但其本质是征收补偿款的分配问题即对涉案不动产的归属问题进行认定。该认定违背了《中华人民共和国物权法》的相关规定，剥夺了臧述潭等人作为被征收人的主体资格，损害了其合法权益，应当予以撤销。

（三）关于赫山区政府作出的6号复议决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。臧述潭等人于2016年2月得知《承诺书》，于2016年3月26日向赫山区政府提出行政复议申请，赫山区政府依法受理，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（七）项、第九条的规定。沧水铺镇政府作出的《承诺书》及其与碧云食品厂签订的《协议书》均对特定公民的权利和义务产生直接影响，赫山区政府认为沧水铺镇政府符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议被申请人主体资格正确。赫山区政府为碧云食品厂送达了《第三人参加行政复议通知书》、行政复议申请书副本，并根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，将延期审理通知书送达至申请人和被申请人，该条款并未明确规定送达给第三人。故碧云食品厂提出延期审理通知书未予送达第三人，程序违法的理由不能成立。赫山区政府在《中华人民共和国行政复议法》规定的期限内作出6号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回碧云食品厂的诉讼请求，案件受理费50元，由碧云食品厂负担。碧云食品厂不服一审判决，提起上诉。

二审法院认为

湖南省高院（2017）湘行终535号行政判决认为：

（一）根据查明的事实，涉案被征收的土地和房产，虽然在2014年被征收时尚登记在碧云食品厂的名下，但实际在2005年时，因碧云食品厂与臧述潭等人的债务纠纷，益阳市中院生效的法律文书已将该不动产抵偿给臧述潭等人，物权已发生改变。虽然臧述潭等人未办理产权过户手续，但根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》的相关规定，依照法律文书发生的不动产物权变动、尚未完成登记的，也享有相应的物权请求权，可以请求保护其物权。故臧述潭等人即使未完成产权过户登记，仍然享有该不动产物权。沧水铺镇政府作出《承诺书》认为土地使用证和房产证是确认权属的唯一合法证件，确认被征收的不动产权属归碧云食品厂所有，与客观事实不符且缺乏法律依据；其与碧云食品厂签订征收补偿《协议书》的行为，明显损害了臧述潭等人的合法权益。赫山区政府经复议决定撤销上述《承诺书》《协议书》，处理结果正确。

（二）关于碧云食品厂主张臧述潭等人超过行政复议申请期限，行政复议决定程序违法的问题，碧云食品厂并没有提供合法有效的证据证明臧述潭等人申请行政复议时已超过法定期限，故其主张不能成立。关于碧云食品厂主张涉案土地房屋原属于湖南省益阳碧云制药厂所有，该厂于1991年贷款180万元将全部厂房、设备抵押给农业银行赫山支行，益阳市中院将涉案土地房屋裁定给臧述潭等人，剥夺了农业银行赫山支行对该土地房屋优先受偿权的问题。根据查明的事实，2005年益阳市中院裁定将涉案土地房产抵偿给臧述潭等人时，涉案土地房产的合法所有权人是碧云食品厂，而非湖南省益阳碧云制药厂，碧云食品厂主张的事实与本案无关。综上，碧云食品厂的上诉理由不能成立，其上诉请求二审法院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决，二审案件受理费50元，由碧云食品厂负担。

再审理由

碧云食品厂不服二审判决，向本院申请再审称：

（一）再审新证据臧述潭诉张桂云租赁合同纠纷一案的赫山区法院（2014）民二初字第469号庭审笔录、证据材料收据、受理通知书等案卷材料，证明臧述潭等人早在2014年10月8日就已知悉《承诺书》。臧述潭等人于2016年3月26日才申请行政复议已超过法定期限，赫山区政府受理该复议申请属程序违法。

（二）《承诺书》并非具体行政行为，《承诺书》与《协议书》未改变既存的法律关系，没有侵犯臧述潭等人的土地使用权和房屋所有权，不属于行政复议受案范围。

（三）益阳市中院于2005年7月3日作出的（1999）益中执字第35-2号等民事裁定（以下简称2005年执行裁定）以物抵债，明显违反执行转破产及多个普通债权按顺序受偿的规定，未保留再审申请人所欠职工工资、基本养老保险和医疗保险等部分，损害职工和其他债权人权益。而且将划拨土地裁定以物抵债未经国土部门批准或同意，也未办理出让手续交付土地出让金，显属不当。臧述潭等人未在该裁定确定的期限及法定一年执行期限内申请执行，其执行权也已归于消灭。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定因公权力原因导致物权变动的，应根据该法第三十一条办理登记，否则不发生物权效力。益阳市中院2005年执行裁定虽然确定了涉案土地房产抵偿臧述潭等人债务，但臧述潭等人未依法办理变更登记，再审申请人仍持有房地权属证书。因此，沧水铺镇政府《承诺书》与《协议书》确认再审申请人为被征收人并无不当，赫山区政府6号复议决定予以撤销，属认定事实和适用法律错误。

（四）臧述潭等人主张涉案土地房产权利所依据的湖南省高院（1999）湘民终字第63号民事判决（以下简称1999年民事判决）明显违法，该判决确认臧述潭对碧云食品厂的65余万元工程款债权，但在审理和执行中臧述潭申请保全及保全方式错误造成再审申请人200吨藠头损失却未处理，导致再审申请人的债权本息计算错误，165万元债务却将价值1300万元涉案不动产全部抵偿。再审申请人曾起诉保全侵权赔偿一案，因沧水铺镇政府出具涉案《承诺书》而撤诉。综上，请求依法再审本案，撤销一、二审判决，改判撤销赫山区政府6号复议决定。

答辩情况

赫山区政府答辩称：

（一）臧述潭等人于2014年10月8日知道《承诺书》内容，但《承诺书》未告知申请行政复议的权利和期限。臧述潭等人于2016年3月提起行政复议并未超过两年的复议期限，赫山区政府受理其复议申请正确。

（二）益阳市中院2005年执行裁定已经生效，具有执行力。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条、第八条之规定，依照生效法律文书发生的不动产物权变动，尚未完成登记的，也享有相应的物权请求权，可以请求保护其物权。臧述潭等人虽未办理过户手续，并不影响其享有物权。赫山区政府作出6号复议决定并无不当。

（三）再审申请人已就财产保全造成的藠头损失向人民法院提起诉讼，后于2014年9月17日撤诉，撤诉申请载明撤诉是“经全厂职工代表研究”，未提及与《承诺书》有关，且再审申请人自愿放弃民事权利，与本案无关。再审申请人提出该厂不动产价值1300万元远超执行标的额的理由不成立，不动产价值应以评估公司的评估结果为依据，且本案是根据已生效的益阳市中院2005年执行裁定和《中华人民共和国物权法》规定确认该厂土地和房屋权属问题，并无不妥。综上，6号复议决定及一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，碧云食品厂的再审申请理由不成立，请求依法予以驳回。

本院认为

本院经审查认为，本案被诉行政行为是赫山区政府作出6号复议决定的行政复议行为，争议焦点为：（一）沧水铺镇政府作出《承诺书》及其与碧云食品厂签订《协议书》的行为是否属于行政复议的受案范围；（二）臧述潭等人申请行政复议时，是否已超过法定的复议申请期限，赫山区政府予以受理是否正确；（三）赫山区政府6号复议决定撤销涉案《承诺书》《协议书》是否正确。

（一）关于沧水铺镇政府作出《承诺书》及其与碧云食品厂签订《协议书》的行为是否属于行政复议受案范围的问题

《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，沧水铺镇政府作出的《承诺书》，明确承诺“修建的教育南路所涉及的征地拆迁事宜，只能与蔡家杰同志协商”，该承诺行为已对臧述潭等人的权利义务产生实际影响，属于行政复议受案范围。沧水铺镇政府与碧云食品厂签订的《协议书》，系签订征收补偿协议的行为，该《协议书》将涉案土地和厂房的被征收人确定为碧云食品厂并与其签订协议、支付相应补偿款，已对臧述潭等人的权利义务产生实际影响，亦属于行政复议受案范围。

（二）关于臧述潭等人申请行政复议时是否已超过法定的行政复议申请期限，以及赫山区政府予以受理是否正确的问题

《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”臧述潭等人申请复议时有效的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款的规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。即至2015年5月1日，起诉期限尚未届满的，以剩余期限计算起诉期限，但剩余期限超过修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限的，以六个月为限，至2015年11月1日起诉期限届满。本案中，根据益阳市中院（2014）益赫民二初字第469号案庭审笔录所载，臧述潭等人于2014年10月8日知道《承诺书》内容，但该《承诺书》未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，依据并参照上述法律和司法解释中关于行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限的有关规定，臧述潭等人申请复议的最迟时间为2015年11月1日，但臧述潭等人于2016年3月26日才就《承诺书》申请行政复议，确已超过法定的复议申请期限。对于沧水铺镇政府于2015年9月16日与碧云食品厂签订《协议书》的行为，经查，该协议并未告知申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，且臧述潭等人不是该协议当事人，因此臧述潭等人所称2016年3月26日才知道该签订协议行为并申请行政复议，原审法院据此认定其没有超过复议申请期限，并无不当。碧云食品厂主张臧述潭等人对签订协议行为申请行政复议已超过复议申请期限，但未能提供证据证实臧述潭等人早已知道签订协议的行为，故该主张不能成立，本院不予支持。

需要指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，复议机关受理行政复议申请的条件之一就是在法定申请期限内提出，对不符合规定的行政复议申请，则应当决定不予受理。也就是说，复议机关受理超出法定期限的复议申请并作出相应复议决定的行为，不符合法律规定。但是，对于上述情况需要具体问题具体分析。一方面，如果复议机关受理超出法定期限的复议申请，并作出维持原行政行为的复议决定，其实质是对当事人就原行政行为不服所提出申诉的重复处理行为，对申请人的权利义务不会产生实际影响。申请人对复议决定提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。但另一方面，如果复议机关受理超出法定期限的复议申请后，认为原行政行为存在认定事实或适用法律错误，或者认为出现了足以推翻原行政行为的新证据，进而作出撤销或废止原行政行为的复议决定，对该复议决定就应视为行政机关自行纠错的行为，人民法院对此应当予以尊重并可以对该纠错行为进行实体审查。本案中，赫山区政府受理臧述潭等人就《承诺书》提起的行政复议申请，虽然该复议已超过法定的申请期限，但赫山区政府经审查认为，该《承诺书》违反法律规定，剥夺了臧述潭等人作为被征收人的主体资格，并以此为由决定撤销《承诺书》。该行政复议行为属于行政机关的自行纠错，不属于应当撤销的情形。碧云食品厂对行政机关的自行纠错行为不服，提起行政诉讼，法院应当受理并进行实体审查。综上，赫山区政府受理臧述潭等人的复议申请并自行予以纠错，该处理并无不当，本院予以支持。

（三）关于赫山区政府6号复议决定撤销《承诺书》与《协议书》是否正确的问题

根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第二条、第八条的规定，因生效法律文书导致不动产物权变动，真实权利人尚未完成不动产登记的，也享有相应的物权请求权，可以请求保护其物权。也就是说，根据人民法院生效裁判取得不动产物权的，涉及的不动产物权自裁判文书生效之日起发生物权变动。虽然权利人未于裁判生效后及时办理变更登记，出现不动产权证书登记的权属状态与法院生效裁判确立的权属状态之间存在不一致的情形，但该情形并不影响权利人依据生效裁判享有不动产物权。在此情况下，人民政府在行政征收与补偿过程中，应当以生效裁判确定的权利人为被征收人，而不是以不动产权证书登记的权利人为被征收人。本案中，经原审法院查明，益阳市中院2005年执行裁定已将碧云食品厂的涉案土地使用权和房产所有权裁定归臧述潭等人以抵偿债务，涉及的不动产物权自民事裁定书生效之日起发生物权变动。虽然臧述潭等人未于2005年执行裁定生效后及时办理变更登记，出现不动产权证书登记的权属状态与法院生效裁判确立的权属状态之间存在不一致的情形，但该情形并不影响臧述潭等人依据生效的益阳市中院2005年执行裁定对涉案土地房屋享有不动产物权。沧水铺镇政府在明知益阳市中院2005年执行裁定内容的情况下，仍作出《承诺书》并与再审申请人签订《协议书》，将被征收的不动产物权确认归再审申请人，并与其签订征收补偿协议、支付补偿款，明显违反了《中华人民共和国物权法》及相关法律法规的规定，损害了臧述潭等人的合法权益。在此情况下，赫山区政府作出6号复议决定，依法撤销该《承诺书》和《协议书》，具有事实和法律依据，一、二审判决维持该复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，本院予以维持。

至于再审申请人主张湖南省高院1999年民事判决及益阳市中院2005年执行裁定存在错误等问题，因湖南省高院1999年民事判决及益阳市中院2005年执行裁定已经发生法律效力，具有既判力和执行力，再审申请人如认为上述生效裁判有错误，应当通过审判监督程序依法寻求救济，该主张不属于本案审查范围，在此不予评判。

综上，碧云食品厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省益阳市赫山区碧云食品厂的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年十二月二十七日

书记员　　唐劲松