五年前，标准排名城市研究院推出“鬼城指数”排行榜，引起了广泛关注，“鬼城指数”概念及榜单还被吸纳到2015年出版的《中国新城新区发展报告》中。该书由书由国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员、学术委员会秘书长冯奎担任主编。

之所以推出这一概念，源于当时海内外媒体比较关注中国大陆扩城运动中存在的“鬼城”“空城”现象，其中郑州郑东新区、昆明呈贡新区、天津滨海新区于家堡等均出现在媒体报道的“鬼城”行列之中。专业常识告诉我们，这些城市的这些新城新区应该不会成为“鬼城”。

从“鬼城指数”到“紧凑指数”

如何更科学地衡量一座城市是否有成为“鬼城”“空城”的隐忧？我们想到了国家住建部关于城市规划人口密度的一个标准，即1平方公里建成区面积容纳1万人的标准。我们认为，这个角度相比之前媒体的研究方法更直观，也更宏观，更能从一个城市的长期发展规律来看问题。

在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，提到新型城镇化主要指标之一是“人均城市建设用地（平方米）≤100”。同时，《城市用地分类与规划建设用地标准》有过规定，人均城市建设用地标准为65.0-115.0平方米，新建城市为85.1-105.0平方米。

这个标准要比新型城镇化指标更为宽松一些，说明国家层面已经更注重土地集约化。仇保兴在国家住建部副部长任内曾呼吁，中国人口众多，必须选择紧凑型城镇的发展模式，坚持每1平方公里建成区1万人口的占用地标准，也就是人均城市建设用地100平方米。

事实上，各个城市的城市规划，基本上都是按照1平方公里建成区1万人的标准来做的。

我们的“鬼城指数”用的是城区常住人口（因这一数据各地并未公开，我们用的是城区户籍人口+城区暂住人口）与建成区面积的比值来，单位是万人/平方公里，我们最终选取的合理比值为新型城镇化里的指标“人均城市建设用地（平方米）≤100”，也就是1。

基于此标准，我们将比值0.5为红线，0.5换算成《城市用地分类与规划建设用地标准》中的标准为人均城市建设用地200平方米，这个数字几乎二倍于新型城镇化的指标了。低于这一比值的城市，通常会被我们认为是有成为“鬼城”“空城”隐患的。

按照这样的标准，前述的郑州郑东新区、昆明呈贡新区、天津于家堡等新城新区都不可能成为“鬼城”，短暂的“空城”现象属于发展中的正常现象。结果也验证了我们的这一判断，五年过去了，再去这些新城新区看，虽不至于人满为患，但早已没有“空城”的迹象。

图为郑东新区CBD湖景

五年前，中国正掀起一场声势浩大的扩城运动。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研发现，截至2013年底，全国各省市（包括县级市）已规划超过3000个新城新区，其中有20个省份中，平均每个市至少有一个新城新区，规划最多的城市是沈阳，共19个，而广东平均每个市有1.78个。

然而，在这一轮的扩城运动当中，依然有很多城市的比值低于0.5，我们的数据统计显示这样的城市在50座左右。五年当中，我们一直在跟踪这些城市的数据变化。从总体而言，全国扩城运动速度开始放缓，但对于这些比重低的城市而言，人口与产业的缺失现象却依然很严重。

这一次，标准排名城市研究院与经济观察报城市与政府事务研究院联合推出了《2019年中国大陆城市“紧凑指数”报告》，其计算标准其实与五年前的“鬼城指数”一样，之所以采用“紧凑指数”这一更为中性的概念，是因为“鬼城”概念更偏向结果性导向，主观性更强，而紧凑型城市则是中国城市的未来发展趋势。

五年中国扩城新增了10个成都

数据显示，从2013年到2017年，中国大陆城市的总建成区面积增加了8370.1平方公里，相当于新增了近10个成都，根据2017年的数据，成都市的建成区面积为885.61平方公里，位居全国第八。过去五年，全国建成区面积扩张率约为17.49%。

数据统计显示，目前中国设市城市建成区面积超过100平方公里的城市已有128个，对比2013年增加22个。其中，山东、江苏、广东建成区面积较大的城市更多，而从城市建成区总面积来看，广东省独占鳌头。截止到2017年的数据，建成区面积最大的十大城市为：北京、重庆、广州、天津、上海、东莞、深圳、成都、南京、西安。

数据统计显示，2013-2017年五年间建成区面积增长绝对值最多的前十个城市为成都、天津、重庆、广州、西安、青岛、北京、杭州、兰州、郑州。多为中西部城市以及新一线城市，其中西部城市金三角的成都、重庆、西安均位列前十。

扩城运动中有2500万人的缺口

数据显示，从2013年到2017年，全国建成区面积增加8370.1平方公里，然而城区人口仅增加5821.7万人；全国城区人口增长率约为13.44%，而全国建成区面积增长率约为17.49%，可见中国城市建设都趋向于“先建设后引人”的局面。

这会出现部分城市无法吸引到足够人口流入后导致的“空城”现象。按住建部每平方公里容纳一万人的城市标准，全国的新建城区面积中有2548.4万人口缺口。

目前学界普遍认可一个新的对城市规模判定的标准：即人口50万以下的为小城市，50万~100万的为中等城市，100万~300万的为大城市，300万~1000万的为特大城市，1000万以上的为巨大型城市。依此标准，目前中国城区常住人口达百万以上的城市共计92个，相比2013年增加12个。

对于城市而言，人口的增长代表着这个城市的发展潜力。以成都、重庆、西安、昆明为代表的西部城市，扩张速度增长十分明显。其中，城区人口增长情况较好的是成都，增加近300万人口，并保持13.49%的年均增长速度。

但一些城市的人口出现了下降趋势。比如鄂尔多斯、张家港、韶山等城市城区常住人口不增反降，值得深思。这些城市的人口大多流向本省的省会城市，如何在与省会城市的角逐中找到优势，应是当务之急。

以鄂尔多斯为例，2013到2017这5年，其建成区面积增长了3.84平方公里，城区常住人口却减少了 11.09万人。与其相邻的另一个城市乌兰察布，建成区面积五年间增加了10平方公里，常住人口却减少了3.41万人。

我们对建成区面积高居全国前25位的城市其过去五年的人口增长率做了对比，发现北京、上海的人口增长率明显乏力，尤其是上海仅为0.03%；而北京已经宣称连续两年出现了人口下降，并归功与非首都功能疏解。

尤其值得注意的是，这25座面积最大的城市当中，沈阳和乌鲁木齐均出现了负增长，其中沈阳2013-2017年的人口增长率为-2.68%，乌鲁木齐为-0.75%。

我们认为，一个城市的城区常住人口增长率应该与其建成区面积增长率大体呈正相关。然而，在我们统计的人口增长率前20城市与建成区增长率前20城市的对比当中发现，仅海东、潮州、平湖、仁怀、赣州5个城市呈现此关系。

只有15%的中国城市为紧凑型

紧凑城市是针对城市无序蔓延发展而提出来的城市可持续发展理念。北京大学国发院教授周其仁认为，中国城市化出路是建设紧凑型城市。主张人们居住在更靠近工作地点和日常生活所必须的服务设施的地方，这是一种基于土地资源高效利用和城市精致发展的新思维。

为了具体观测各城市建成区面积与城区常住人口之间的关系，我们定义城区常住人口/建成区面积这一数值为城市紧凑指数，且紧凑指数小于0.5的为不紧凑城市。实际上，一平方公里容纳一万人，也是住建部通用的标准，比如以《河北雄安新区规划纲要》为标杆，也是按1万人/平方公里的标准，进行人口密度的控制。

与纽约、东京、台北、香港等城市相比，中国大陆城市的“紧凑指数”普遍偏低，即便是比值最高的上海也仅为2.42，不到前述国际城市的一半。同时，我们的数据统计发现（见下方动图），636个样本城市中，比重大于等于1的城市仅为99个，比例为15%，这意味着有85%的中国城市属于不紧凑型的。

2017年的数据显示，有44个城市的这一比值低于0.5，属于不紧凑城市，占样本城市的6.92%。从不紧凑城市榜单中可以看出，嘉峪关、吐鲁番、日喀则、石嘴山、钦州、鄂尔多斯、乌兰察布、金昌、营口、承德、拉萨、六盘水、连云港、衢州、威海、伊春等16个地级市入榜，其余城市都为县级市。

不紧凑型城市最直接的表象是中国城市规划采取的是“以车为中心”，不断拉大框架，东拓西进、北扩南移等，尤其是道路呈现国际上罕见的宽阔。国际上的大都市普遍采取街区制的“以人为中心”的规划，这也是周其仁提倡的紧凑型城市应该是格子化城市形态的重要原因。

建设紧凑型城市是城市化出路

周其仁教授在北大国发院博士论坛上对中国城市“摊大饼”的问题给出了良策，他主张“紧凑城市”来解决城多人少的尴尬境遇。他认为，中国城市摊的太大，需要收拢才能变成有活力的城市。

按照目前住建部的标准，紧凑型城市排名靠前的是上海、乐清、珠海、个旧、延吉、商丘、长沙、汉川、咸阳、西宁等城市。其中前20的城市中，乐清、延吉、武冈、瑞安、建德、罗定、耒阳等为县级城市。

中国人口流动的大体趋势，仍然是从偏远的欠发达地区，向沿海、发达、省会城市流入。更为严重的是，很多城市的经济发展不能满足农村人口需求，城市与农村人口纷纷流向大型城市，导致青年劳动力短缺，城市发展大大受限。

为了解城市建设与人口的发展趋势，我们建立了指数变化模型以观测五年后非紧凑城变化情况。初步预测，到2022年或许会有52个城市从紧凑城市沦为不紧凑城市，其中赫然于榜首的是广东揭阳，过去五年数据中，其城区常住人口减少127.81万人，而建成区面积却仅增加28平方公里。

而预测仅有9个城市或将摆脱“不紧凑城市”的名号。

当然，这些都是按照目前趋势来预测，具体如何发展，或许在政府的政策引导之下，还会有变数。无论如何，城市的胜利，并不是行政主导的造城运动的胜利，而应该是人们用脚步投票的胜利。在这只看不见的手的指挥下，政府顺势而为，就能成就一个新贵，一旦背离了市场逻辑，即使禀赋再好，也不会赢得未来。

事实上，不紧凑型城市最大的隐忧在于人口增长的缓慢以及产业的空心化。解决这些问题的方法有很多，比如国家层面开始提倡紧凑型的“街区制”规划，目前成都正在实践；比如以产业为导向的产业微城，目前已有贝壳菁汇等产业园区运营商正在实践。

而破除隐忧的前提，是地方政府如何控制内心那颗盲目扩城的冲动之心。

来源 | 标准排名（ID：biaozhuncity）

作者 | 谢良兵 宋馥李 李世坤

分析 | 标准排名城市研究院 经济观察报政研院

数据 | 中国城市统计年鉴

制表 | 李蕾