李年清|| 主观公权利、保护规范理论与行政诉讼中原告资格的判定

作者简介：李年清，福州大学法学院讲师，法学博士。文章来源：《法律适用(司法案例)》2019年02期，为便于阅读已略去引注，引用请以原文为准。原标题为《主观公权利、保护规范理论与行政诉讼中原告资格的判定——基于(2017)最高法行申169号刘广明案的分析》。

摘要：行政诉讼原告资格的判定是行政诉讼制度的基础，也是行政审判实务中的热点问题。最高人民法院在刘广明案中，将主观公权利与保护规范理论引入行政审判，只有当起诉人诉请保护的主观公权利，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。起诉人基于反射性利益、明显不受法律规范保护的法益或者公共利益受到行政行为减损提起行政诉讼的，不具有原告主体资格。

引言

我国《行政诉讼法》25条第1款将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，第25条第4款则明确了人民检察院作为行政公益诉讼的提起主体。至此，我国行政诉讼确立了以主观诉讼为主，兼顾客观诉讼的诉讼模式。然而，如何理解“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”？学理界可谓众说纷纭，莫衷一是。实际上，对于行政诉讼“利害关系”的判断，最高人民法院在新近的判决中确立了与以往不尽相同的审查路径，尤其是在“刘广明诉张家港市人民政府再审申请一案”(以下简称刘广明案)中，法官指出“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系”，“将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准”，非常明确地将主观公权利和保护规范理论引入了中国的审判实践。刘广明案后，这一审查思路在最高人民法院和地方各级人民法院的司法实践中得到广泛运用。上述变化，应当引起学理界的关注和思考，主观公权利和保护规范理论的引入，对于原告资格标准的判定会产生怎样的新变化？最高人民法院引入主观公权利和保护规范理论对于行政诉讼的审判实践有何意义？因此，本文将以最高人民法院发布的刘广明案为中心，结合人民法院发布的其他典型案例，针对行政诉讼原告资格的判定标准展开分析和讨论。

一、刘广明案确定的原告资格判断标准

(一)案件概要及争点

2015年11月24日，张家港市发改委向金沙洲公司作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》(以下简称823号通知)。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向张家港市人已政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市人已政府经审查认为，刘广明与823号通知不具有利害关系，遂作出驳回行政复议申请决定。刘广明不服，向一审法院江苏省苏州市中级人民法院，提起行政诉讼一审法院驳回了刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院判决驳回上诉，维持一审判决。刘广明仍不服，在法定期限内向最高人民法院申请再审。

原告诉称：823号通知具有行政审批效力。该通知是涉案地块进入征收程序的必备文件。唯有该通知通过，涉案项目才能启动其他程序。因此，823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司，还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响。823号通知将原告的土地纳入项目选址范围，对原告的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出，导致原告的土地因涉案项目需被征收的法律后果，且原告作为相关地块地上附着物所有权人，仍未获得合法补偿，原告的合法权益受到了严重侵害，故再审申请人与823号通知有重大利害关系。

被告辩称：张家港市发改委作出的823号通知，是依法对投资建设项目前期立项的备案行为。金沙洲公司仅凭该备案通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设，因此该备案通知对金沙洲公司之外其他人的合法权益并不产生直接影响，刘广明与张家港市发改委作出的建设项目备案通知行为不具有法律上的利害关系。

本案的争点是：刘广明与被诉张家港市发改委作出的建设项目备案通知行为是否具有法律上的利害关系，即如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。

(二)法院的裁判逻辑

1.利害关系限于法律上的利害关系

2000年最高人民法院发布的《关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”而2014年修改的《行政诉讼法》第25条第1款将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。新《行政诉讼法》第25条第1款关于原告资格的概括性规定最引起学者关注的变化是没有使用《若干解释》中的“法律上利害关系”这一表述，而是采用了“利害关系”的表述。这是否意味着所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织均“与行政行为有利害关系”，从而具有原告资格？最高人民法院在刘广明案件中指出，所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。所谓反射性利益是指，个人因公法法规而获得事实上的利益，该个人不能单独对行政机关有所请求之谓。亦即客观之法基于公益目的，命令行政主体作为或者不作为时，就该单纯之反射效果，个人事实上所享受之利益，因法律未赋予该个人得为裁判上主张自己利益之请求权，而只是一种事实上之期待与机会而已，故与主观之公权利有别。在“高宝坤与中国证券监督管理委员会复议上诉案”中，北京市高级人民法院亦指出，不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”，尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。综上，行政诉讼法上的利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务在法律上已经或可能产生有利或不利的实际影响，该利害关系应当是具体的、特定的、客观的。如果根据法律法规的规定或者立法精神，行政机关履行职责的目的是维护社会秩序或者行政管理秩序，保护公共利益或者不特定利害关系人的合法权益，特定公民仅因此存在反射利益的，则与该履行职责行为不具有利害关系，不具有原告资格。

2.利害关系一般仅指公法上的利害关系

《行政诉讼法》第25条第1款将行政诉讼的原告资格概括规定为“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，这种利害关系是仅指公法上的利害关系，还是既包括公法上的利害关系，容忍或不作为之地位，相对的，国家机关即因此负有一定之义务，透过私人公权利的赋予，人民才可以要求国家机关为一定之作为，而不至于变成单纯国家统治权行使的客体，人性尊严之维护才有最低程度之保证。主观公权利与反射利益的最大区别在于，主观公权利是可以请求行政主体通过公权力机制的运作获得实现，如果公民所受侵害被认为是公法权利，自然可以获得行政诉讼救济。又包括私法上的利害关系？例如行政机关针对债务人作出的行政行为，债权人认为行政机关针对债务人作出的行政行为会影响其债权的实现，债权人可否基于债权以自己的名义起诉行政机关针对债务人作出的行政行为？在司法实践中，债务人将非抵押房屋转移登记，债权人是否可以起诉房屋登记机关？最高人民法院在刘广明案中认为，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。所谓主观公权利，是指人民基于公法法规所赋予之法律上力量，而可为自己之利益，请求国家机关为特定作为，容忍或不作为之地位，相对的，国家机关即因此负有一定之义务，透过私人公权利的赋予，人民才可以要求国家机关为一定之作为，而不至于变成单纯国家统治权行使的客体，人性尊严之维护才有最低程度之保证。主观公权利与反射利益的最大区别在于，主观公权利是可以请求行政主体通过公权力机制的运作获得实现，如果公民所受侵害被认为是公法权利，自然可以获得行政诉讼救济。

3.行政行为减损的权益必须是法律规范保护的权益

那么，行政行为若直接减损了当事人公法上的权利或者利益，当事人针对该行政行为作为起诉人是否就具有行政诉讼的原告资格了？最高人民法院在刘广明案中对这个问题亦作出了回答：公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。保护规范理论的核心要旨在于：当与行政行为相关的实体法或程序法规范包含了维护行政行为相关人之个人利益的意旨，而非纯粹以公共利益为目的指向时，该相关人便可被视作适格的原告。在“李百勤诉郑州市二七区人民政府再审案”中，最高人民法院指出，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在。反之，如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。

（三）刘广明案确定的行政诉讼原告资格判定标准

行政争议常涉及不同主体之间的权益，但不是所有行政争议涉及主体都可以作为原告启动行政诉讼程序，只有具备一定法律条件的主体才可以作为行政诉讼的原告向法院请求司法救济。这里所说的法律条件是指《行政诉讼法》第2条第1款和第25条第1款关于原告资格的规定。《行政诉讼法》第2条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第25条第1款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述条款的规定和刘广明案中最高人民法院的审查思路，起诉人能够具备行政诉讼原告资格，需要符合以下几个条件：一是行政诉讼原告的主体范围限于公民、法人或者其他组织。我国的行政诉讼是“民告官”的诉讼，不是“官告民”的诉讼。二是起诉人存在合法权益。“合法权益”既包括制定法所确认和保护的权利，也包括制定法尚未确认，但属于法律值得保护且需要司法保护的正当利益。根据刘广明案，这里的权利是指主观公权利，“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系”。至于私法上的权利，例如“债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决”“当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼方式来保护”。此外，这里的利益，不包括反射性利益。因为公共利益受到行政行为减损的，提起行政诉讼的适格主体是人民检察院。三是起诉人自身的合法权益是受法律规范保护的合法权益。根据保护规范理论，合法权益应当是“行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益”。也就是说起诉人必须具有请求权，这种请求权应当是基于起诉人行政实体法赋予的主观公权利受到行政行为不利影响。四是合法权益受到被诉行政行为的不利影响。这里的不利影响一般理解为存在一种可能性，即被诉行政行为“可能”影响原告自身的合法权益的，一般认为原告与被诉行政行为就有利害关系。因为被诉行政行为是否对原告合法权益产生确实的影响，一般是诉讼进入庭审后需要进行实体审查后方能得出准确的结论。“只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。”

二、刘广明案原告资格判定标准的司法立场及其意义

（一）平衡权利保障与遏制诉权滥用

在制约行政权力和保障并扩展公民权利的理念指导下，我国行政诉讼原告资格变化经历了从行政相对人、法律上利害关系人到利害关系人这三个阶段，呈现出范围逐步扩大的趋势，体现了与世界接轨的标准趋同性。在世界范围内，原告资格的范围均沿由窄向宽的方向发展，对于监督行政机关依法行政，维护公民、法人的合法权益起到积极作用，但是，在司法实践中的确存在一些当事人滥用诉权和恶意诉讼，造成司法资源的浪费。在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复一案”中，法院认为“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。”在“陈则东诉浙江省政府不履行行政复议法定职责一案”中，最高人民法院指出：“滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。如果将任何起诉不加区别地一律登记立案，全部进入审理程序甚至实体裁判程序，案多人少的法院可能无法提供高效率和高水平的司法，导致真正需要保护的公民在权利受损时得不到及时的救济，并影响经济社会发展。”因此，为了遏制滥诉现象，充分利用司法资源，并非任何人都可以提起行政诉讼，只有真正与被诉行政行为有利害关系的当事人才赋予其原告资格。最高人民法院在刘广明案中通过引入主观公权利和保护规范理论，将反射性利益、个人主张公共利益、法律规范不保护的权益排除在利害关系之外，否定这些主体的原告资格，对于正确引导公民、法人和其他组织依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为具有重要意义。

（二）明确司法分工与提高审判效率

原告主体资格的获得应以当事人与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。根据主观公权利和保护规范理论，这种利害关系应当属于行政机关在作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，否则，即使法院认可其原告资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益的情形，作为认定行政行为违法的标准。进一步而言，当事人主张的民事权益，只有在有关行政法律规范明确对其加以保护情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能取得原告资格。在刘广明案中，最高人民法院强调“个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制”“举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决”。最高人民法院通过在审判实践中引入主观公权利和保护规范理论，进一步明确民事诉讼与行政诉讼的制度分工，私法上的利害关系原则上当事人通过选择民事诉讼救济途径解决，公法上的利害关系由行政诉讼救济途径解决，对于提高审判效率、避免重复诉讼，节省司法资源具有重要的意义。

根据《行政诉讼法》第1条规定，我国行政诉讼法的立法宗旨定位在以救济公民的权利为主，以监督行政机关依法行政为辅，主要通过救济当事人的公权利，来监督行政机关依法行政。也即我国行政诉讼确立了以主观诉讼为主，兼顾客观诉讼的诉讼模式。在刘广明案中，最高人民法院认为，“将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态”；“通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”所以，在刘广明案中，可以清晰地发现最高人民法院借助主观公权利和保护规范理论，明确拒绝这样一种观点：行政诉讼是客观诉讼。客观诉讼“事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼”，“但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护”。在刘广明案中，最高人民法院希望进一步明确主观诉讼与客观诉讼，也就是自益诉讼与公益诉讼的制度分工，起诉人认为自身的主观公权利、法律规范保护的法益受到行政行为减损的，具有原告资格，可以提起自益诉讼；若起诉人认为公共利益受到行政行为减损的，不具有提起自益诉讼的原告资格，应当由适格主体人民检察院提起行政公益诉讼。刘广明案对于准确厘定自益诉讼与公益诉讼的各自场域，对于合理引导公民、法人或者其他组织行使诉权，对于科学分配有限的司法资源，有着重要的意义。

（三）兼顾提高行政效率与保障行政责任

法律设定原告资格制度的主要目的之一在于督促公民、法人或者其他组织依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只有认为行政行为侵犯其自身合法权益方有权依法提起行政诉讼，若起诉人基于反射性利益、明显不受法律规范保护的法益、或者公共利益受到行政行为侵犯提起行政诉讼，不仅浪费了宝贵的司法资源，而且影响了行政机关的行政效率。在刘广明案中，最高人民法院指出，“原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准”；“即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果”。在这些案件中，即使法院认可起诉人原告主体资格，受理其起诉，但因其所诉请保护的权益并不会在行政行为合法性实体审理中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益，因而不承认起诉人原告主体资格。可见，借助主观公权利和规范保护理论，将一些明显不具备诉的利益的起诉人挡在行政诉讼门槛之外，是基于兼顾提高行政效率与保障行政责任的司法考量。

三、刘广明案原告资格判定标准在司法实践中的运用

（一）债权债务关系案件中原告资格的判定

1.涉案土地确权行为并未对普通债权人的权利义务产生直接影响，债权人不具有原告资格。在“黄建章诉广东省人民政府等复议决定一案”中，最高人民法院认为，黄建章是涉案围海造地工程的实际施工人，对施工工程款享有相应债权，黄建章不是涉案土地的开发利用者或直接使用人。黄建章基于涉案围海造地工程施工对湛发公司拥有的债权与涉案的土地确权决定并无关联性，湛江市人民政府对涉案土地的确权，并不影响黄建章对湛发公司行使债权，因此黄建章不是涉案土地确权决定的利害关系人。

2.政府批准企业部分股权转让的行为，并未对普通债权人的权利义务产生直接影响，普通债权人与被诉批准股权转让行为没有利害关系。在“贺宗玉诉驻马店市人民政府批准国有股权转让一案”中，最高人民法院认为，政府批准东方公司80%股权转让的行为，会导致东方公司内部股东变更、股东持股比例的变动，但不影响公司债权人的债权利益，东方公司作为独立企业法人以其全部财产对外承担债务的民事主体资格不会发生变更或者消灭。政府批准东方公司部分股权转让的行为，并未对东方公司普通债权人的权利义务产生直接影响。因此，贺宗玉与本案被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

3.经过拍卖取得的普通债权，作为拍卖资产的受让方，与其债权取得前发生的行政行为不具有利害关系。在“奥斯码装饰设计有限公司诉开平市国土资源局等收回国有土地使用权一案”中，最高人民法院认为，被诉收回国有土地使用权的行政行为系针对开平辉华公司作出，起诉人并非该行政行为相对人。被诉收回国有土地使用权的行政行为于2000年11月13日作出，开平辉华公司和广发银行开平支行均没有对开平市国土资源局收回土地使用权的行为表示异议。2011年5月10日，起诉人经拍卖才取得广发银行开平支行对建安集团公司的涉案债权。起诉人作为拍卖资产的受让方，与其权利取得前发生的行政行为不具有利害关系。

4.基于施工享有的施工工程款债权与涉案房屋的抵押权登记并无关联性，不是涉案房屋抵押权登记行为的利害关系人。在“锦宸集团有限公司等诉徐州市不动产登记局登记一案”中，徐州市中级人民法院认为，起诉人与房屋所有权人之间形成的是拖欠工程款的债权债务关系，是民事法律关系，与被诉涉案房屋抵押权登记行为之间并无交织和法律上的因果关系。起诉人对涉案房屋获得优先受偿的权利，仅是其债权实现的一种途径，其债权能否实现及实现程度与被诉行政行为没有法律上的因果关系。故，起诉人与涉案房屋抵押权登记的行政行为不具有利害关系，不具有本案诉讼主体资格。

5.普通债权人与涉案房屋所有权转移登记行为并无关联，不是涉案房屋所有权转移登记行为的利害关系人。在“杨四强诉兰考县房地产管理服务中心、张峻恺房屋登记行政登记一案”中，开封市中级人民法院认为，起诉人与案外人张某某之间存在债权债务关系，起诉人对张某某向张峻恺出售的不动产，既不享有所有权，也未设置用益物权或担保物权，也没有在不动产交易之前申请人民法院查封以限制其权利行使，而是在交易颁证行为完成之后才申请财产保全，保全不能时，才主张与该行政行为有利害关系。是否许可该不动产交易颁证，该行政行为与起诉人能否实现债权没有法律上的利害关系，因为被告作出该行政行为时起诉人并未申请人民法院采取财产保全措施。被告许可交易，原告债权并不必然丧失保障，比如原告及时申请对交易款项采取财产保全措施；被告没有许可交易，原告债权实现并不必然得到保障，也仅是存在可能性。因此，起诉人杨四强因涉案房产过户造成债权不能通过执行而实现，其所诉称的与涉案行政行为的利害关系，不是行政法意义上的利害关系，二者不属同一法律属性。兰考县房地产管理服务中心的颁证行为与起诉人杨四强没有法律上的利害关系。

（二）投诉举报关系案件中原告资格的判定

1.举报人基于公共利益受到减损向行政机关举报后，行政机关未予答复的，并不对举报人自身的合法权益产生直接不利影响，举报人不具有利害关系。在“赵幸峰诉河南省人民政府不履行法定职责一案”中，最高人民法院认为起诉人是向河南省人民政府举报反映有关公司和人员涉嫌恶意套取、侵吞、私分国有资产，请求依法查处并作出处理，因被告未作回复而提起诉讼，要求被告履行职责。起诉人主张，其“举报的事项为国有资产流失问题，这是每个公民应尽的职责”。这一主张符合《企业国有资产法》第66条第2款关于“任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告”的规定，但是，该条规定的目的在于维护公共利益，并非保障举报人自身的权益。起诉人虽然认为国有资产流失问题“与每一个人的利益都息息相关”，但该利益并非起诉人自身的主观权利。固然，行政机关如果对此类举报的处理情况作出答复，将会激励公民更加关心公共利益，但行政机关未予答复，也并不对举报人自身的合法权益产生直接影响，起诉人不具备提起本案诉讼的原告资格。在“毕梅玲诉登封市人民政府教育行政管理争议一案”中，起诉人毕梅玲是一位年届六旬的人民教师，她提起诉讼，请求确认登封市政府与清华园学校签订的《登封清华园学校项目合同》违法无效，因为依据该合同，“登封市政府将公办学校老师配备到民办的清华园学校任教，侵犯了登封市人民的利益”；“被分配到清华园学校的老师一人获得两份报酬，违反了按劳分配原则，损害国家利益”；“登封市政府干涉公办学校的用人自主权，造成公办学校学生受教育权受到侵犯”。最高人民法院作出的裁判认为，不是为救济自己的权益而提起诉讼，除法律明确规定的公益诉讼等特殊情形外，原则上均不能受理。本案起诉人无论是主张“登封市人民的利益”、“国家利益”，还是“公办学校学生受教育权”，均不属于她自己的利益，没有私利则没有救济关系，起诉人与被诉行政行为没有利害关系。

2.当法律规范的目的在于维护公共利益而不是保障举报人自身合法权益的，行政机关对于举报所作的处理，包括答复与不答复，举报人不具备提起行政诉讼的原告资格。在“梁志斌诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定一案”中，最高人民法院认为，举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第10条第3项规定，劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

3.举报人就违反城乡规划的行为向行政机关进行举报，但未能提交充足证据证明举报的行为对其合法权益产生实际影响的，不具有原告资格。在“郭文才诉浚县人民政府不履行法定职责一案”中，最高人民法院认为，起诉人对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。只有在行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于申请人自己的主观权利的情况下，申请人才与该不作为行为产生了利害关系，才有权提起诉讼。本案中，起诉人主张他人侵占其自留地而要求浚县人民政府履行法定职责，并主张“自留地分给其了，其就有使用权，也就有原告资格”。但其并未提供证据证明他人侵占的是其享有合法使用权的自留地，因此起诉人不能证明其与行政机关不履行职责的行为具有利害关系从而具备原告资格。

4.举报人与行政机关对被举报单位作出的行政处理决定一般不具有利害关系，举报人不具备原告资格。在“任海超诉奉化市市场监督管理局一案”中，宁波市奉化区人民法院认为，有权提起诉讼的原告，应限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人，起诉人作为涉案绞股蓝的购买人，但并未产生实际损害结果；起诉人作为涉案绞股蓝的投诉人，投诉目的为获取十倍赔偿金，且投诉的购买数量中包含了后几次其朋友明知有问题还继续购买的绞股蓝，显然属于私法上的利害关系，并不属于被告作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的利益，故起诉人诉称的被侵害利益应选择民事诉讼途径解决。且本案被诉行政行为系被告对第三人（药店）作出的行政处罚决定，该行为产生实体影响的利害关系人是第三人，对起诉人的合法权益并不产生直接影响。因此，起诉人对被诉行政行为不具有法律上的利害关系。

（三）房屋征收拆迁案件中原告资格的判定

1.房屋被征收后，被征收人与后续的国有建设用地使用权出让、颁发国有土地使用权证等行为不再具有利害关系。在“刘海英诉洛阳市人民政府土地出让批复一案”中，最高人民法院认为，一旦征收范围内的房屋被依法征收，该房屋所有权即转归国家所有，被征收人对其房屋不再享有所有权。城市房屋的征收也意味着建设用地使用权的收回，房屋被依法征收的，国有土地使用权亦同时收回。原土地使用权人对征收决定和补偿行为不服的，可以通过行政复议、行政诉讼等法定途径维护自身合法权益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的国有土地使用权已经消灭，其针对后续的国有建设用地使用权出让等行为提起诉讼则不再具有利害关系。

2.被征收人已经获得拆迁安置补偿的，其与涉案房屋的强制拆除行为、收回土地使用权决定一般不具有利害关系。在“黄辉强诉河池市人民政府等复议一案”中，最高人民法院认为，黄辉强受202号批复影响的房屋所有权及相关损失已通过签订安置协议得到确认和保障。同时，拆迁安置协议实际发生法律效力的，被征收人因协议生效而丧失对涉案土地、房屋的权利，之后再对行政机关针对该土地、房屋作出的收回土地决定、强制拆除房屋等行政行为提起行政诉讼的，不具有原告资格。

3.房屋被行政征收的，房屋所有权人有利害关系，其他房屋承租人、违法建筑的实际占有人、非法转让的承受人、超过合理期限未取得房屋产权登记的买受人等不能成为征收法律关系的被征收人，不具有征收法律法规体系中确定的诉权保护利益，与房屋征收行为没有利害关系。在“王爱春等6人诉山西省太原市迎泽区人民政府房屋征收决定一案”中，最高人民法院认为，在行政征收法律关系中，只有法定的被征收人才有权对房屋征收决定提起行政诉讼。起诉人至今没有取得涉案房屋的产权证，昕利机械厂将涉案房屋转让给起诉人时出具的“房屋产权证”，是该厂以自己的名义出具的证明，并非房屋登记部门颁发的合法有效的产权证。涉案房屋所在土地为国有划拨土地，昕利机械厂转让涉案房屋时，未依法履行报批手续。因此，起诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。

4.自管公房的承租人，系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其与征收行为之间具有利害关系。在“李君秀等16人与长沙市天心区人民政府、长沙市人民政府房屋征收决定一案”中，计划经济时期国有企业投资兴建、自行管理的自管公房的承租人，实际系福利分房的享有者，不等同于普通的承租人，其与征收行为之间具有利害关系。

（四）土地征收案件中原告资格的判定

1.农村集体经济组织成员个人与农村集体土地征收行为没有利害关系，不独立具备原告资格。在“牟明富诉重庆市九龙坡区人民政府土地行政征收一案”中，最高人民法院认为，本案征地行为是将原集体所有的土地转化为国家所有，是土地所有权的变更。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第3条第1款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。牟明富作为村集体经济组织成员，不单独享有土地所有权，其与被诉征地行为不具有利害关系。牟明富对被诉行政行为不服，应将其个人的意愿转化为农村集体经济组织的意愿，并以农村集体经济组织的名义对外主张权利。牟明富以自己的名义提起本案诉讼，不具有原告诉讼主体资格。

2.土地被征收后，土地性质转为国有土地，土地承包经营权人对涉案土地不再享有权利，与后续的土地出让行为、登记行为没有法律上的利害关系。在“赵凤华等诉辽宁省营口市人民政府土地出让批复一案”中，最高人民法院认为，赵凤华所诉的是土地被征收后的土地出让行为，土地出让时该土地的性质已由集体土地转变为国有土地，且已对土地进行了补偿。赵凤华对案涉土地不再享有相关权利，与土地征收之后的出让行为没有利害关系。因此，赵凤华与案涉土地不再具有法律上的利害关系，其不再具有原告资格。

3.承租人与土地转移登记行为并无关联，不是涉案土地转移登记行为的利害关系人。在“武玉明、冯艳诉河北省张家口市人民政府土地登记一案”中，最高人民法院认为，从土地管理法及有关规定上看，关于办理土地转移登记及颁发国有土地使用证当中，行政机关是否考虑原租赁权意见的问题，并无明确要求。结合合同相对性原理，租赁权人可以基于租赁合同要求对方履行合同或者追究其违约责任，但不能对抗原权利人处分土地的权利，亦不能阻止买受人获得土地使用权，行政机关基于上述处分作出转移登记时当然也无须考虑租赁人的意见，因此，租赁人与土地转移登记之间并无法律上的利害关系。

（五）相邻关系案件中原告资格的判定

1.行政行为未减损相邻不动产权人的权益，起诉人与被诉行政行为没有利害关系，不具备原告资格。在“关卯春等193人诉浙江省住房和城乡建设厅等复议一案”中，最高人民法院认为，关卯春等193人起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。而且，选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，也不会侵犯关卯春等193人主张的环境利益，即使此种环境利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可、环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但关卯春等193人主张的环境利益保护问题，只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关卯春等193人以环境利益受到侵犯为由，起诉城乡规划部门核发选址意见书，不具有原告主体资格。

2.起诉人不能提供充足证据证明被诉行政行为减损其相邻权的，不具有原告资格。在“周建明诉南通市人民政府复议决定一案”中，江苏省南通市中级人民法院认为，周建明提起诉讼的时候已经明确相关桩基建设并未影响其通行、通风、采光等权利，只是提出民生公司的桩基建设可能影响其井水水质。桩基建设的地点与起诉人的住处有数十米远，起诉人没有提供证据证明井水有无发生变化以及井水的变化是因桩基建设行为所致，更何况井水的变化不是行政机关颁发建设工程规划许可证需要考虑的因素。因此，周建明不具有提起行政诉讼的原告主体资格。

结语

在制约行政权力和保障公民权利的理念指引下，我国行政诉讼原告资格经历了由窄向宽的变化，这也是世界各国的立法趋势。然而，行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人正当的、有效的行政和司法需求。一些当事人滥用诉权、恶意诉讼的现象日益增多。法律既要保障公民依法寻求救济的权利，又要规制不当行使乃至滥用权利的行为。最高人民法院在刘广明案中引入主观公权利和保护规范理论，重新塑造了行政诉讼原告资格在行政审判中的判定标准。最高人民法院认为，在主观诉讼中，只有起诉人出于维护自身主观公权利的目的和需要，而不是基于反射性利益、私法上的利害关系或者维护公共利益，方与被诉行政行为具有利害关系。反射性利益并非法律主观意图保护的权利，而仅是法律执行给当事人带来的客观的有利的结果，起诉人不能仅仅依靠主张反射利益而获得原告资格。该理论可以有效地区分个人利益和可能存在的公共利益，防止起诉人假借公共利益或者仅通过主张微小的利益影响而获得原告资格，从而确保司法审查的必要性。此外，借助保护规范理论，只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。刘广明案等案件确立的原告资格判定标准，对于规制诉权滥用、预防恶意诉讼、节省司法资源，明确民事诉讼与行政诉讼、主观诉讼与客观诉讼的制度分工，以及平衡提高行政效率与保障行政责任之间的张力等方面具有深远意义。

（责任编辑：谭红）