当前棚改工作面临的问题及建议|163

当前棚改工作面临的问题及建议

冯如孟君王思刚

棚户区改造是国家为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程，与群众生活息息相关，是重大民生工程，也是发展工程。近年来，各地大力推进棚改工作，全国累计已有1亿多棚户区居民“出棚进楼”，对改善住房困难群众居住条件、补上发展短板、扩大有效需求等发挥了一举多得的重要作用。但我们也要清醒地看到，当前棚改工作也面临一些问题，亟待解决。

（一）重拆迁轻开发问题突出。当前，确定的棚改任务完成标准是群众签订征收（拆迁）补偿协议或安置房开工建设，对拆迁完成程度、群众安置情况、腾出土地利用情况等后续工作没有明确要求。为完成上级考核，有些地方在推动棚改时，往往将签协议作为第一位要求，多数棚改的“清零”是签订协议的“清零”，是实施拆迁的“清零”，是开工建设的“清零”，而不是安置任务的“清零”、土地开发的“清零”。尤其是这几年正处于棚改贷款政策窗口期，一些地方为充分利用政策性贷款，不论条件是否成熟、准备是否到位，纷纷赶时间上马棚改项目，强调先借助机遇集中力量解决拆迁这个“老大难”，至于后续如何开发利用尚未详细研究，导致腾出土地利用率不高。可以说，由于缺乏系统明确的棚改工作思路，当前棚改工作还处于就点抓点的阶段，没有形成从政策宣传、协议签订、征收拆迁、安置回迁到综合开发的完整工作链条。部分县市区拆迁腾出土地闲置问题突出，群众意见较大。

（二）安置工作推进缓慢。总体上看，棚改安置工作进展较慢，回迁安置率不高。原因除资金问题外，主要还有两个方面：一是供地指标不足。建设安置房需要一定的土地指标。目前的情况是分配给地方的土地指标本身就不能满足发展需要，扣除需要优先保障的重大项目和民生项目用地，分配用于棚改安置房建设的土地指标远远不够。由于住宅用地指标严重不足，安置房迟迟无法建设，拆迁居民长时间在外过渡，既给社会带来了不稳定因素，同时高额的过渡费用支付也给政府带来了巨大的财政压力。二是前期手续办理时间长。棚户区改造项目审批涉及部门多，办理相关手续时间较长，一定程度上影响了项目开工建设。有的地方反映从立项到开工，相关手续办理快的要两三个月，慢的要200多天。据了解，项目开工前，需要办理国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证“四证”，这其中国有土地使用证耗时最长。若实施改造村庄占地为集体建设用地，需将土地使用性质转变为国有，审批顺畅得4个月，再加上土地招拍挂、建设手续还得2-4个月，这么长时间内，安置项目因手续不全无法开工。

另外，安置区公共基础设施配套不到位的问题也要高度重视。当前，棚改安置区质量、标准、配套低于房地产开发项目的现象不同程度存在。有的地方成方连片的项目较少，甚至只局限于一个村、几个村或者个别老企业小区，面积小、人口少、空间有限，造成规划、拆迁、融资、建设等环节成本高，且后续的基础设施配套和小区管理难以规范和完善，导致供气、供暖、排污等基础设施和学校、医疗、养老等公共服务设施配套不到位，给回迁群众的生活带来不便。

（三）资金保障压力增大。近年来，地方在棚户区改造工作投入了大量资金，通过政策性银行、商业银行申请的棚改融资贷款也逐步进入还款期，棚改专项贷款已纳入政府债务并且成为政府隐性债务的主要来源，各地都不同程度存在“等钱启动、等米下锅”的情况。

一是信贷融资难度加大。2017年5月24日，李克强总理在国务院常务会议上提出，实施2018年到2020年三年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，到2020年全面完成棚户区改造。从任务量上来看，虽然国家推出了第二个三年计划，但比第一个“三年计划”减少了300万套，且任务量逐年减少。去年7月份，国开行调整棚改贷款相关权限，虽然审批及签订权限仍在分行，但合同审查权限统一到了总行，这释放出较强的棚改贷款收紧信号。商业银行等金融机构棚改贷款不仅要求有抵押物担保，而且批复速度慢、期限短、利率高，给政府带来较大偿还压力。

二是棚改专项债券支撑不够。为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，2017年3月份财政部、住建部出台了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。从目前情况看，对财政部拟发行的棚改专项债券，大多银行持观望态度。同时，棚改专项债额度确定，主要依据当地财力状况和棚改任务情况，不会过度突破地方财政承受能力，分配到各地的专项债券的额度相对较低，远不能满足资金需求。

三是政府购买服务将受到限制。政府购买服务是地方建设安置区的重要方式。财政部下发《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，规定政府购买服务合同履行期限一般为1年，最长为3年。因土地招拍挂时间长、程序多，棚改腾空土地难以及时出让，无法及时偿还棚改贷款，造成还款周期增长、利息增加，3年内履行政府购买服务合同压力非常大。

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