很多业内朋友、甚至农民朋友们都知道征地批准文件两年内未实施的失效。但是有两个问题还是模棱两可，一是什么情况下才能称“未实施”，一个是失效的文件怎么处理。今天我就上述问题整理一下，供大家交流探讨。

一、征地批准文件下达后，市县人民政府或者土地部门应在10日内进行征收土地公告，组织实施征地。

《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”该规定要求市县人民政府取得征地批复文件后10日内要进行征收土地公告和征地补偿安置方案公告。至于这样规定，是因为我国为了保证征地批准文件批准要尽快实施征地，以免浪费土地资源。而现实中，很多征地行为并未如此，地方人民政府取得征地批复文件后由于种种原因并未进行公告和实施。导致条件具备后再实施已经超过两年。

二、国土部门多次下文强调土地征收批准文件两年内未实施的自动失效。

主要有两个文件，即《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）规定：“（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；两年内未提供给具体用地单位的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。”另《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）规定：“（十九）严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地，严格依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定处理。”

但是上述文件以及其他相关规定并未明确什么是未实施的情形。是没有进行“两公告”，还是没有进行补偿安置，仰或是未向用地单位进行供地而导致空闲的情形？等等。导致具体认定有关超过两年未实施的征地批准文件是否失效面临很多难题。

三、自然资规【2018】1号文件就征地批准文件两年内未实施的情形依据不同情况作了分类，并且明确了不同类别的处理方法和程序。

《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）于2018年06月25日生效，该文件就如何认定失效的征地批准文件，以及如何处理进行了详细的规定。我梳理了以下几个重点：

首先，该文件将未实施的情形分为两类，一类是批而未供土地，一类是供地后的闲置土地。

1.其中针对批而未供土地，又规范了无效用地批准文件的类别和认定方法；

（1）两年内未用地或未实施征地补偿安置方案是自动失效的批复文件。针对该土地征收批准文件不需要申请，而是自动失效的。

（2）已经实施征地补偿安置方案，但不具备供地条件的土地，涉及的批复为失效征地批复，但是应由市、县人民政府逐级上报申请撤回的批复文件。即该征地批复文件不是自动失效的，需要走个申请撤回的流程。

2.针对供地后的闲置土地，即市县人民政府已经依据征地批准文件实施征地，且以及将该范围内的土地供给用地单位使用了，只不过由于其他原因相关项目并未建设。

（1）分为两类：一类是因企业原因造成闲置；一类是非企业原因造成闲置；

（2）处置方法:一是按照法律、合同约定收回；二是鼓励依法转让、合作开发等方式盘活利用；

可见，自动失效的征地批复包括两种，一种是两年内未用地或者未实施征地补偿安置方案的征地批准文件，另外一种是已经实施征地补偿安置方案，但因不具备供地条件的土地未进行供地的情形。第一种情形征地批准文件自动失效，第二种情形需要市县人民政府依照程序申请撤销。两种情况下，市县人民政府不能再依据该征地批准文件实施征地了。其中，“两年内未用地”应该是政府未实施征地，即应指征地补偿安置环节之前的征地行为。例如只是发布了征地公告，或只是取得了批复，未进行任何征地行为。

陈清波律师

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