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财政部于2019年3月7日发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）（以下简称“10号文”），细化了对PPP项目的监管要求，确保规范推进PPP项目的实施。10号文明确规定“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，系统地对PPP项目绩效考核提出了要求。本文将以10号文对绩效考核的规定为分析对象，对PPP项目绩效考核中存在的具体问题进行探讨。

PPP项目绩效考核是政策的一贯要求

关于PPP项目的绩效考核，早在2013年，国务院办公厅在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）中就已经提出要建立绩效管理和绩效评价机制。国务院办公厅在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提出“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”以及“在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据”。财政部在财办金〔2017〕92号文[1]（以下简称“92号文”）中再次明确要建立“按效付费”的考核机制：“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，必须建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分应占30%以上”。此外，财金〔2014〕113号[2]、财金〔2014〕156号[3]、财金〔2016〕92号[4]、财金〔2018〕54号[5]等文件均对绩效考核提出了要求。

此次10号文再次强调要规范运行，落实项目绩效激励考核。规范的PPP项目应当“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。不得出现“社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩”的行为。

从上述政策可以看出，建立PPP项目绩效考核制度是主管部门一直强调的重点，并要求结合PPP合同的约定和绩效考核的结果“按效付费”，将政府付费与绩效考核挂钩。10号文是对之前出台的一系列绩效考核政策再次进行了细化和强调。但是10号文的规定与之前文件的表述略有区别，具体该怎么理解呢？

由于PPP项目包括的项目类型多样化，不同类型的项目其产出和计费规则都有较大的差异。在具体分析之前需对项目进行分类，以便分析更有针对性。这里借用薛涛等学者提出的分类标准，按照其不同的项目特征将其分为a、b、c、d四个类型[6]：

a类是指直接向使用者收费的狭义特许经营类项目[7]。b类是指政府购买类特许经营项目[8]。c类是非特许经营的政府购买型PPP项目，实质上属于PFI（Private Finance Initiative）类型[9]。d类为不包含融资和基础设施建设的政府购买类服务[10]，此类项目不存在建设成本的问题，故不作为分析的对象。

a类和b类项目中运营都占据了很大的比重，且都可以直接使用国家标准、行业标准进行规制，使用者或政府付费都会与服务质量对应，其付费基本上是天然与产出绩效挂钩（实践中部分项目以建设成本来计算可用性服务费模式的除外）。c类项目多为维护性质，经营和运营属性较弱，缺乏相关的行业标准进行规制，容易导致“工程化导向”及“隐性债务问题”，是绩效考核问题应当关注的重难点所在。目前所谓的“重工程、轻运营”主要问题在c类项目，相关绩效考核的争论也主要针对c类项目。

10号文是否要求项目建设成本100%与绩效考核挂钩

10号文中相比较92号文的规定，是否对PPP项目绩效管理提出了更高的要求？有观点[11]认为，应将10号文中的“完全与项目产出绩效相挂钩”理解为要求建设成本与绩效考核“100%挂钩”，这样一来将使得考核标准相较之前的政策要求大大提高。在笔者的项目实践中，也有地方财政部门如此理解，并以此作为判断项目合规与否以及能否入库的标准。但是财政部的原意是否真的如此呢？由于该规定并不明确，财政部在其官方网站发布的答记者问也并未明确说明，故笔者认为并不能直接得出这个结论。经分析，笔者认为“完全与项目产出绩效相挂钩”是对之前相关规范性文件中关于绩效考核要求的概括，而并非在财办金〔2017〕92号文的基础上提出了更高的要求，主要理由如下：

（一）文义上无法解释为“100%挂钩”，也不符合通常重大政策变更的惯例

92号文的规定为“建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，10号文的规定为“建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制”，仅仅是多了一个“完全”，并未直接说明是“100%挂钩”，笔者认为无法直接解释为“100%挂钩”。

此种绩效挂钩比例的变动将对社会资本方的收益回报产生重大影响，此前财办金〔2017〕92号文仅要求挂钩比例为30%，财政部在其官方网站解读中即予以重点说明。若将10号文中的表述理解为“100%挂钩”，则意味着挂钩比例提高至原来的三倍以上，但本次财政部在答记者问的过程中并未提及这一问题，更未针对该问题进行详细解读，故若理解为“100%挂钩”显然是不符合重大政策变化的惯例。

（二）如解释为“100%挂钩”会影响项目的顺利实施

92号文中建设成本与绩效考核结果挂钩部分超过30%以上是对新项目入库的要求，不属于清理出库的标准，对于已经入库的项目不具有溯及力。而10号文“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”是对“规范的PPP项目”提出的要求，不限于新上的项目，也不限于政府付费项目，只要不满足上述要求则不属于“规范的PPP项目”。如果按此理解，所有已经入库的项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分没有达到100%的，均属于不规范项目，均需要整改，即该更严格的要求有溯及既往的效力。如此重大的政策变更可能会导致几乎绝大部分按可用性服务费模式设计的项目都需要整改，将严重影响PPP项目的顺利实施。

若将10号文的要求理解为“100%挂钩”，将会给PPP项目的推进增加阻力；将提高社会资本方的收益风险，挫伤其参与PPP项目投资的热情。而且随着投资风险的提高，金融机构对项目的评价也将受到影响，也会考虑拟投资的PPP项目是否能达到绩效考核的要求。故笔者认为如按此理解，将大大降低政府付费类PPP项目对社会资本和金融机构的吸引力。

（三）在目前普遍采用的运营绩效考核模式下“100%挂钩”有一定的不合理性

在PPP模式中，政府授权社会资本方提供基础设施设和公共服务，为保证服务质量能够满足公众的基本生活需求，倡导的是项目在全生命周期内长期稳定运行。但对于c类经营和运营属性较弱的项目，在建设投资回报和运营服务回报分别计算的情况下，按照目前普遍采用的“运营维护管理绩效”来100%决定项目建设投资的收回是不合理的，在目前未能对绩效考核条件设置予以规范的情况下，直接要求100%挂钩是没有必要的。

综合上述观点，笔者认为10号文中的表述并不宜被过度解读为要求“100%挂钩”，建议财政部对该文件予以补充说明，以免在实践中造成误解。

绩效考核设计中如何体现“产出绩效”

政府对PPP项目绩效考核的导向已经明确为“重产出”，并对“产出绩效”在绩效考核中的重要地位进行多次强调，对之前简单以项目竣工验收作为建设考核依据是一种纠正。但是目前部分项目将与“产出绩效”挂钩简单等同于与“运营绩效”挂钩，而且实践中“运营绩效”所设计的具体考核指标主要是与运营管理相关。笔者认为这是对绩效考核的另一种误解，仅仅将考核的对象从建设转换到运营，并未体现出“产出”的要求。

（一）为什么强调考核“产出绩效”

01

获得产出是PPP项目的最终目的

在PPP项目中，承担建设、运营责任的不是政府而是社会资本方，但我们不能忽视这些项目应当具备基础设施和公共服务的基本属性——以实现社会效益为目的。社会资本方作为代替政府提供基础设施和公共服务的主体，应当在项目运营过程中为社会公众提供长期、优质、高效的服务。如何评价社会资本方提供的基础设施和公共服务是否优质、到位？应当从社会资本方提供的设施和服务能否满足公民生活、生存和发展的某种需求来进行判断。PPP项目的产出是对服务质量和服务效益最直接的体现，也是对能否满足公众基本需求的主要评判标准，更是对PPP项目最终目的能否实现的直接判断依据。所以强调对“产出绩效”进行考核更有利于实现PPP项目的最终目的。

02

考核“产出绩效”利于提高运营效率

在实践中，很多PPP项目的考核指标并不是与项目产出直接挂钩的，而是将项目公司或社会资本方的组织机构设置及运营维护制度作为考核指标。比如考核项目运维岗位是否配置了一定数量的人员、是否定期对相关设备运行情况进行记录、人员管理和资料管理是否达到要求等。绩效考核中要求的管理制度可能会对项目产出具有一定的影响，但它们与项目产出并非是一一对应的关系，不具有直接的关联性。

若在设置绩效考核制度时仅仅侧重于组织机构和人员管理指标，社会资本方有可能为了满足绩效考核的要求而设置甬杂的机构和人员，导致资源的浪费。若绩效考核更侧重于项目产出，社会资本方为了完成产出目标，将会自发地选用结构最优、成本最低的运维制度，按照项目目标获得高产出并收取相应的回报，从而提高运营效率，形成良性的激励机制，真正实现“按效付费”。

（二）如何考核“产出绩效”

经过上述分析，笔者认为需要对现行大部分项目中绩效考核的设计进行完善，对于a、b类项目，由于产出绩效相对明确，建议应尽量采用按产出量计费的模式，即使是政府付费的，也不宜采用可用性服务费的模式。由于按量计费的使用者付费（或政府付费）都会与服务质量对应，服务质量不达标的，使用者或政府可以不予支付费用，其付费基本上是天然与产出绩效挂钩，故对于该部分按量计费的付费项目无需另行设计绩效考核制度进行考核。

而对于c类PFI项目，如采用可用性服务费模式的，笔者建议可以考虑从以下方面考虑对可用性服务设计特定的绩效考核方案：

（1）如有可能，可考虑对可用性服务和运营维护服务分别设置不同的绩效考核体系，其中可用性服务的考核指标偏重于项目是否满足“可用性”要求，如考核工程质量、使用功能的实现、建设目标的是否能达到等；

（2）如按照目前普遍采用的项目建设回报与运营服务绩效考核挂钩的情况，则建议运营服务绩效考核部分指标应偏重于服务目标的实现，而非仅仅是过程运营管理的管控。

注释：

[1] 《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）

[2] 《财政部关于印发<政府和社会资本合作模式操作指南（试行）>的通知》（财金〔2014〕113号）

[3] 《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

[4] 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）

[5] 《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）

[6] 薛涛、汤明旺、李曼曼著：《涛似连山喷雪来 薛涛解析中国式环保PPP》，北京，中国电力出版社，2018.12

[7] 如供水、供热、地下管廊PPP项目等

[8] 如污水处理、垃圾处理、餐厨处理项目等

[9] 如管网、不含污水的黑臭水体治理项目等

[10] 如垃圾清扫或收运、城市水体维护、环境监测服务、基础设施的委托运营服务等

[11] 10号文之后，PPP知乎公众号推出多篇对10号文的解读中都将该条解读为100%挂钩。

【本文由建纬（深圳）律师事务所PPP业务中心吴梦阙协助】

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