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日前，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，继续加大户籍制度改革力度，户籍制度改革再上新台阶，距离自由迁徙、完全放开落户的目标已经不远。此举也引起了社会各界的广泛热议。

原文 ：《从二元分割走向城乡融合》

作者 | 复旦大学社会发展与公共政策学院 王威海

图片 | 网络

回溯我国户籍制度的变化，我们可以看出，在改革开放前后的两个阶段，户籍制度调整朝向不同的两个方向，社会经济现实的压力与国家发展战略的变化是两个关键的因素。

第一个阶段：城乡二元分割的户籍制度的形成　新中国建立以后，户籍管理主要功能是为了稳定社会秩序和维持社会治安，户籍管理制度附带着较浓厚的政治色彩，但是人口迁徙并没有严格的限制。此后，随着社会经济秩序的迅速恢复，城市人口快速膨胀，1952年到1957年间超过两千万的农民涌入城市，由于没有相应的经济增长来匹配城市人口的膨胀，城市管理很快出现困难，特别是粮食供应出现了短缺。1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议通过，公布实施《中华人民共和国户口登记条例》，该条例的实质是规范户口管理的一般程序，使户口登记成为经常性制度；明确区分两类不同性质的户口，即农村户口和城市户口，规定了对农村人口向城市迁移的限制性政策。新中国的户籍制度正式建立。

可以看出，限制农村人口向城镇迁移的直接原因是因为城市人口的膨胀所带来的财政压力，当然也是为了配合快速工业化的国家战略的实施与计划经济建设。在这样的背景下，城市人口的快速增加是国家财政的负累而非经济发展的动力，这也成为当时人们的认识，其实《户口登记条例》的相关规定与54年宪法中的“公民有迁徙自由”的原则是冲突的，但是对农民入城的严格限制缓解了城市人口膨胀带来的压力，有利于快速工业化的计划经济的建设。

第二个阶段：走向城乡融合　改革开放以来，中国开始了市场经济建设的步伐，二元分割的户籍制度成为经济建设的阻碍。1984年国务院颁发了《关于农村人口进入城镇落户的通知》。通知规定：“如果长期在城镇务工和经商，有固定职业和居住的农民，能够保证自理口粮，那么允许他们迁入城镇落户”。农村人口开始有条件的迁往小城镇试点地区，由此拉开了户籍制度改革的大幕。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理暂行条列》。给在非户籍所在地长期居住的农村人口（务工、经商）提供了法律支持。伴随着社会经济的高速增长，城镇化也不断加速，到2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。但是，在快速城镇化的过程中，也出现了诸多社会问题，其中大量农业转移进入的人口难以融入城市社会，已经在城镇生活和工作的农民工及其家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，由此形成了城镇内部的二元结构，造成了留守儿童等一系列社会问题和矛盾，户籍制度的改革迫在眉睫。

十八大以来，户籍制度的改革开始进入快车道，城镇化工作被提高到国家战略的高度，陆续推出了一系列政策。2014年党中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划》，2016年国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。在《2019年新型城镇化建设重点任务》发布之前，城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制，此次改革则进一步规定，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市全面取消落户限制，城区常住人口300万-500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制，超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模。这样的规定无疑会加速推进农业转移人口市民化和城乡融合的速度。

户籍制度是中国最具特色和最重要的社会制度。在传统社会里，严格控制人的自由迁徙，辅以严密的保甲制度，既实现了对人民的人身控制和社会秩序的稳定，又保证了对人民的经济剥削，使人民成为国家的奴隶。在现代社会里，自由迁徙是公民的基本权利，但是这一权利的实现与否和实现的程度一直受到社会经济现实和国家发展战略的影响。从目前的情况看，改革开放以来的户籍制度大胆推进和审慎实施，既促进了社会经济的快速发展，也避免了可能出现的“城市病”，相信我国户籍制度改革距离取消自由迁徙和按照个人意愿选择落户地的最终目标已经不远。

文章原载于社会科学报第1656期第4版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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