夏莉萍 外交学院外交学与外事管理系教授

党的十九大以来，在中国推动形成全面开放新格局的新时代背景下，中国与世界的联系互动空前紧密，中国公 民和企业“走出去”的步伐继续加快，领事保护任务艰巨。2018年3月8日，外交部长王毅在两会记者会上表示，做好领保工作是义不容辞的责任。面对越来越繁重的领保任务，外交部坚持以人民为中心，持续打造由法律支撑、机制建设、风险评估、安全预警、预防宣传和应急处置六大支柱构成的海外中国平安体系。回顾2018年度，中国领事保护机制建设取得了重要进展。本文以中国外交部领事服务网发布的信息为基础，总结归纳了2018年中国领事保护机制的建设情况和主要特点。

一、重视领事保护相关法律体系建设，强调公民应知法、守法，不为公民的“非法行为”买单。建立领事保护法律体系是近年来外交部领事保护机制建设的重点内容。经过长时间酝酿，2018年3月，外交部在其官网发布《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》征求意见稿。《征求意见稿》明确了领事保护的职责范围；明确表示领事保护不袒护公民的非法行为并规定了公民在寻求领事保护方面自身的责任。中国驻外使领馆整合当地法律资源，建立“法律为领事工作服务体系”，并为海外中国公民和企业举办法律知识讲座，开展普法宣传。驻外使领馆在领事保护宣传中，强调保护的是公民的合法权益，绝不袒护违法行为。在一些具体领事保护案件的处置方面，呼吁海外中国公民理性维权，避免卷入不必要的法律纠纷；并对某些海外公民的不文明行为予以批评。

二、领事保护联络员机制逐渐成熟，一定程度上缓解了专业领事人员不足带来的工作压力。领保联络员一般由驻外使领馆当地的中资企业员工或华侨代表担任。他们密切关注驻在国政治生态、舆情、侨情的动态发展变化，及时就涉中国公民利益和安全风险情况与驻外使领馆沟通；协助使馆做好突发事件处置和预防性领保工作。2016年底之前，外交部在全球20个国家的中国使领馆启动“领保联络员”制度试点，2016年底正式推出该项制度。2018年，领事保护联络员机制逐渐成熟，各驻外使领馆纷纷新建领保联络员机制，已经建立领保联络员机制的使领馆也注重对领保联络员进行培训，定期听取他们的工作汇报，了解其工作中遇到的问题，并对其中表现优异者进行表彰。领保联络员机制的逐渐成熟，一定程度上缓解了领事保护工作由于人手不足而带来的压力。

三、各驻外使领馆纷纷建立驻外使领馆、当地有关部门和中国公民之间的联络和协调机制。驻外使领馆在驻在国不拥有任何能够控制事件进展的实质性的行政或司法权力，只能通过建议、监督、敦促等方式来促使驻在国当局保护海外本国公民的合法权益。驻在国的法律环境、相关部门对有关中国公民安全保护的重视程度等决定着领事保护的成效。鉴于此，为提升效率，中国驻外使领馆纷纷建立使领馆、驻在国有关部门与当地中国公民和企业之间的联络或协调机制，在开展领事保护预防和宣传活动时，也邀请驻在国有关部门参加，比如，驻外使领馆与当地政府官员一起走访当地华商；与所在地市政府、警察局和侨界代表召开安全座谈会，共同探讨改进华侨社区安全保护的办法；邀请驻在国有关政府官员就涉及中资企业和中国公民经营和生活的重要问题举办讲座；联合驻在国警方一起召开关于中国公民安全提醒发布会等。

四、领事保护宣传教育和预防机制更具有针对性，面向不同公民群体，内容不同。中国外交部和驻外使领馆意识到海外中国公民是由不同的人群构成的，且每一类群体所面临的安全风险是不同的。因此，针对不同的海外公民群体，外交部和驻外使领馆开展领事保护宣传教育的内容也有所同，并采取不同的措施予以防范。“领事保护进校园”已成为外交部和中国驻外使领馆针对海外中国留学生的主要安全预防教育形式。在留学生开学季，举办“留学生安全月”领事保护宣传活动。驻外使领馆去电台录制专门的关于留学生安全保护的节目并建立针对青少年留学生心里健康的保护机制。随着对外汉语教育的推广，中国向国外派遣的汉语志愿者教师成为海外中国公民中的新群体。驻有关国家的中国使领馆在汉语志愿者教师上岗培训中纳入安全保护知识宣讲或专门为领区内的汉语志愿者教师们举办安全知识专题讲座。为了做好海外中国游客的安全保护工作，驻外使领馆赴当地热门旅游景点开展中国游客安全巡视工作；与驻在国旅游管理部门就加强中国游客安全保障进行座谈或召开联席会议；赴中国游客集中购物点举办预防性领事保护讲座；并开展保护游客安全专项行动。在中资企业分布比较集中的国家，中国驻外使领馆开展领事保护宣传教育和安全巡视，提醒企业始终绷紧安全这根弦，关注当地安全形势发展，遵纪守法，与当地民众和睦相处，积极履行社会责任，树立良好形象，着眼长远发展。

五、领保应急机制建设的参与方多元化，应急处置程序清晰；外交部和驻外使领馆在应急处置过程中回应社会关切，及时发布信息，让公众了解处置的详细经过，掌握舆论主动权。参与领事保护应急处置的不仅有政府部门，也包括民间组织和市场力量，如民间救援队、华侨团体、留学生志愿者组织、搜救公司；政府部门中不仅仅是驻在国的外交部门，还包括海事执法局、海警局、海军、消防局及国际组织等。外交部要求各驻外使领馆制订应对各类涉及中国公民安全事件的应急处置程序。在应急事件的处置过程中，相关使馆通过官方网站对事件的处理进展及时进行详尽报道，及时回应民众的关切。

在“走出国门”的中国公民人数和企业数量不断增加，国际安全形势错综复杂的大背景下，中国领事保护工作面临着巨大挑战。2018年中国外交部和驻外使领馆继续创新保护机制，在法律体系、联络机制、预防机制和应急机制建设等方面都取得了很大进展。

本文摘选自海外公共安全与合作蓝皮书《海外公共安全与合作评估报告（2019）》（张蕴岭 主编 ）。

资料整理：海南公共安全研究院。