“节度使”作为一种“使职”，最早出现于高宗统治时期，但是自高宗永徽以后，都督带使持节者始谓之节度使，然犹未以命官。“节度使”一职的正式设置，始于睿宗景云元年(710年)唐廷任命薛纳为幽州镇守、经略节度大使；次年，唐廷又以贺践延嗣为凉州都督、河西节度使。但是，此时的所谓“节度使”在辖区、执掌方面并不明确，和以前的都督、大总管并无本质的区别。

节度使制度正式确立于唐玄宗开元年间，这一时期节度使在数量和职权方面均有所发展。截止到天宝元年(742年)，唐廷于东北和西北边境地区一共设置了十个节度、经略使，分别为安西节度使、北庭节度使、河西节度使、朔方节度使、河东节度使、范阳节度使、平卢节度使、陇右节度使、剑南节度使以及在岭南地区设置的岭南五府经略使。

节度使的权力不断扩张，兼任采访使，“初，节度与采访各置一人，天宝中始一人兼领之”，釆访使作为“道”的监察长官，类似于西汉时期的“刺史”，处于由监察官员向地方长官的过度阶段。不久，节度使皆行采访使之职权，“唐世於诸道置按察使，后改为采访处置使，治於所部之大郡。既又改为观察，其有戎旅之地，即置节度使”，这样节度使就间接获得了掌管州县地方事务的权力。

在玄宗时期，使职差遣化日益严重，节度使往往还获得其它方面的使职。如开元二十八年(740)，安禄山除了持节充平卢节度使外，还兼度支、营田、陆运、押两蕃、渤海、黑水等四府经略、处置、平卢军摄御史大夫、管内采访处置使等，其中“支度使”掌管地方的财政，“营田使”则掌管地方的营田和屯田。可见，开元、天宝年间，节度使已经逐步掌控了地方的军权、政权、财权，就是所谓的“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋以布列天下”。在节度使制度下，中央权力下移，于是“方镇不得不强，京师不得不弱，故曰措置之势使然者，以此也”。此时，节度使的职权已经基本具备，唐代中后期的节度使制度已经基本形成了。

天宝元年(742年)，唐王朝形成了“十节度、经略使”边疆格局。节度使主要为了应对当时的边境战争，是出于边防的要求而设置的，“北庭节度防制突骑施、坚昆……河西节度断隔吐蕃、突厥……朔方节度捍御突厥……河东节度与朔方掎角以御突厥……范阳节度临制奚、契丹……平卢节度镇抚室韦、秣鞮……陇右节度备御吐蕃……剑南节度西抗吐蕃，南抚蛮獠……岭南五府经略缓靖夷、獠”，此时的节度、经略使的辖区只局限于边地，主要掌管边地的军事事务。

由于李林甫为阻绝节度使“出将入相”之路，建议玄宗大量任用胡人，因此天宝之后的节度使也大多由能征惯战的胡人担任，如安禄山、安思顺、哥舒翰、高仙芝等皆为外族，这尽管有利于削弱节度使对内地事务的影响，也有利于唐廷对节度使的控制，但也容易使其产生独立倾向。

此时的十大节度、经略使己经拥有地方的行政、财政、军权，但是并不具备割据的可能，节度使既是适应边境军事需要而设，统率军镇、指挥军事活动自然是他们的主要权力。史料显示，开元天宝时期，无论是指挥战争的重大决策，还是设置军镇、备边、募兵等措置，节度使都要上奏朝廷，遵循中央的旨意行事，并没有专擅之权。节度、经略使拥有一部分财权，但是凡天下边军，皆有支度之使，以计军资、粮仗之用。每岁所费，皆申度支而会计之，以《长行旨》为准。支度使及军州，每年终，各具破用、见在数，申金部、度支、仓部勘会，没有独立的财权，节度使就也无法实现地方的军事割据。