作者：北京市盈科（郑州）律师事务所 付华伟土地征收律师团

一、裁判要旨

行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性；又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此， 对于行政协议无效的判断，既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 然而，行政协议作为一类特殊类型的行政行为， 对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。 即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。 脱离行政协议的行政行为属性，单纯援用民事法律合同无效事由条款否认行政行为的效力，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，又悖于协议订立之初的目的实现，也不利于协议相对人信赖利益的保护。

行政协议是行政机关基于行政裁量权与行政相对人协商一致而形成的，在不存在无效情形时，行政主体和行政相对人必须全面遵守和履行行政协议约定的各项义务。行政优益权的行使必须符合法律规定，非因公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。 行政机关 对于合同的具体条款作出了限缩解释，减损了协议相对人的合同项下应获得的利益，属于不当行使行政优益权。

二、案情简介

案号： （2017）最高法行申7679号

当事人：

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：某市人民政府，

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：潍坊某置业发展有限公司

本案再审申请人某市人民政府因该市长安路改造工程，与山东某钢铁有限公司签订《某市长安路改造及沿街房屋开发建设项目合同书》，山东某钢铁有限公司注册成立潍坊某置业发展有限公司，开工建设案涉项目。履行协议中，两申请人产生纠纷，某市政府请求合同无效，潍坊某置业发展有限公司请求返还土地增值税和土地使用税及利息。行政协议纠纷的争议焦点为涉案合同书是否为无效合同或其中的部分条款无效以及履行该合同是否侵害社会公共利益。

三、最高院裁定

驳回再审申请人某市人民政府的再审申请。

驳回再审申请人潍坊某置业发展有限公司的再审申请。

四、法律规定

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条

行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条

有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：

（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；

（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；

（三）行政行为的内容客观上不可能实施；

（四）其他重大且明显违法的情形。

（付华伟土地征收律师团）