2019年6月底，《土地管理法修正案（草案）》提请全国人大常委会进行二审，集体土地入市再现新进展。在明确非农建设用地不再“必须国有”后，集体土地入市即将迎来重要法律制度保障。
在国有开发容量日渐萎缩的今天，集体土地入市将会对土地市场供应格局产生哪些影响？本期我们将系统梳理集体土地政策衍变过程，盘点潜在入市体量及区域布局，分析土地供应市场新变化。
政策层面
集体土地入市成新土改关键
一、背景：集体土地自由流转受限
城乡土地二元制的形成有其历史原因。建国初期我国选择了重工业导向的赶超型发展战略，公共资源优先向城市配置，最终形成城乡分割、城乡有别的二元制度体系。
在这一制度下，城市土地所有权归属国家，农村土地所有权归集体，使用权也只能在集体内部流转。集体土地要入市开发，必须通过政府征地将其变性为国有土地，方可进行。
随着新型城镇化的进行，国有建设用地指标捉襟见肘，而集体土地一直处于被割裂的市场，特别是征收作为非市场化配置手段，导致集体土地与国有土地价差极大，热点城市土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比甚至高达1:10:50，农民无法分享到城镇化红利。
二、改革：严限入市类型，可融资抵押
2013年十八届三中全会召开，我国正式开启新一轮土改大幕。改革目标为打破现有城乡土地二元制，建设城乡统一的建设用地市场。
集体土地入市是本轮土改的关键内容，但严限入市类型。先行试点入市的仅集体经营性建设用地，土地性质为工业、商业等经营性用途，不含宅基地等住宅类用地。
直接入市交易
由“征收”间接入市改为直接入市。新的土地管理法修正案草案明确非农建设用地不再“必须国有”，可在一二级市场自由流转。
融资抵押
放开土地使用权抵押范围，资本化能力提升。现行法律法规仅在极少数情况下允许将集体土地使用权抵押融资，如乡镇企业发生破产、兼并，房屋抵押时将土地使用权同时抵押融资。集体经营性建设用地入市允许将土地使用权抵押，能较大程度缓解项目融资压力。
市场化企业参与拿地
鼓励社会资本进入，允许市场化企业参与。全面放开集体经营性建设用地流转对象，逐步建立土地供求价格机制。
针对具体流程和落地实施的配套政策亦陆续出台。2016年4月，财政部、国土部制定调节金征收管理制度，政府征收一定比例的调节金用于改善农村基础设施配套，村集体在留下一定比例发展基金后，将剩余收益分配给农民。
2015年全国人大常委会授权国务院，选取北京大兴区、上海松江区等33个县市区先行试点农村“三块地”改革，三块地包括农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三大内容。
目前改革试点已取得阶段性成果。截至2018年底，已入市集体经营性建设用地1万余宗、面积9万余亩，总价款约257亿元，扣除调节金、税费等费用，共获得入市收益178.1亿元。但改革试点过程中仍存在诸多问题，原本计划2017年底完成试点工作，现已两次延期，计划于2019年底完成。
入市影响
构建政府和集体双主体土地供应模式
一、存量规模大，东部沿海“粮仓”丰富
规模方面。现有集体经营性建设用地规模巨大，约2万km，体量为国有建设用地的1/3，若这部分集体土地全被激活，将对未来土地市场供应格局产生巨大影响。
区域分布方面。国务院发展研究中心专家刘守英披露，集体经营性建设用地主要分布在3类区域：
东部沿海地区
集体经营性建设用地存量最大，尤以广东、江苏、浙江等地最盛。改革开放后东部沿海地区制造业迅速发展，大量非农产业在集体土地上建设成各类工业园区和小微型企业，其中很大一部分就缺乏合法用地手续。
这点我们也可以从早期乡镇企业分布予以佐证。全国乡镇企业主要分布在东部及中部地区，其中东部地区占比近一半，未来这部分乡镇企业遗留的集体经营性建设用地总体规模可观。此外，湖南、四川、河南等中西部省份乡镇企业也较多，未来亦存在较多的闲置集体经营性建设用地盘活机会。
城乡结合部
集体经营性建设用地分布也较广，各个城市都有，尤以特大城市、大城市周边居多 。既有本地企业占地经营，也有外地企业租用从事各类产业的用地。
乡镇中区位较好地段
主要是过去的村办企业和乡镇企业用地，随着经济产业转型，很多已经处于闲置状态。
二、与国有土地“同台竞技”
长期以来，我国土地供应市场由政府独家垄断。允许集体经营性建设用地入市，将打破现有单一主体供应格局，构建起地方政府和集体双主体的土地供应模式，保证集体经营性建设用地和国有建设用地在同一平台合法交易，具体操作模式与国有土地有所不同：
入市主体
入市方式
以北京大兴区为例：
入市申报前。各村集体以土地入股等方式组建镇级土地联营公司（股份合作社），委托该公司作为集体经营性建设用地入市主体。
入市交易环节。除按照规定可以采取协议方式交易外，鼓励引入招拍挂等竞争性环节。
入市交易后。镇级土地联营公司收到土地价款后，缴纳8-30%左右的土地增值收益调节金至区财政局，剩余收益按股权分配给各村及村民。
三、正面“PK”国有工商业用地
从入市用途来看，集体土地入市主要集中在工业和商业领域。已入市的集体经营性建设用地中，规划工矿仓储用地的占比95%，商服用地占比3%，这部分用地入市可能对国有工业、商业类土地造成冲击。
特别是城市核心区域内往往分布在大大小小的“城中村”， 内部遗留的厂房和仓库或闲置荒废，或低价出租，这类集体经营性建设用地区位优势明显，土地价值高，对同类型的国有土地替代程度也越大。
在宅地供应方面，集体土地建设商品住宅窗口仍未打开，短期内对宅地市场冲击较小。但长期来看，集体经营性建设用地入市将极大补充工业、商业用地量，间接重塑国有建设用地供地结构，未来或提升国有建设用地中用于住宅开发空间。
小结：
新一轮土地制度改革正在渐进式推进，集体经营性建设用地入市作为改革重要一环，仍处于起步阶段，尚有较多细则亟需厘清。
但随着中央宏观层面对集体土地入市持明确支持态度，相关法律法规即将出台，势必会推动集体土地入市更大范围内铺开，未来土地市场供应格局将发生重要变化。
而土地作为房地产开发的“弹药”，集体土地入市又会带来哪些房地产开发投资机会？下一期，我们将把重点放在房地产开发企业拿地逻辑及操作模式，敬请期待。
来源：保利投顾研究院（ID：PIC_Research），已获得授权，向原作者表示感谢。
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