导言

深圳市政府于8月1日出台《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》，要求确保2020年11月30日前完成全市已批未建土地处置工作，提出区分企业自身原因、政府政策调整、规划调整、非净地出让以及外部因素等具体原因，对不同情形已批未建土地进行系统处置，并对其中涉及的出让用地收回提供了退还剩余年期地价、按照市场评估地价补偿等具体可行的补偿标准，有效避免已批未建土地处置行动中可能引发的补偿纠纷。但就当前国有土地收回实践而言，大部分地方并未如深圳一般明确土地收回补偿标准，往往导致国有土地收回补偿纠纷日益频发。

此类案件中，土地收回决定的合法性、主体资格、适用法律、补偿标准的合理性等往往是土地权利人最为关注的问题，也是政府机关与土地权利人之间利益平衡核心之所在。本文立足于当前司法审判实践，对此类司法案例进行统计和分析，旨在以大数据视角一窥国有出让用地收回补偿案件司法审判实践趋势，以供实务之借鉴。

检索条件：

案例来源：威科先行案例库

报告期间：截至2019年7月16日

搜索范围：裁判理由及依据

关 键 词：国有土地 收回 补偿

案件类型：行政

案 由：行政

经上述条件检索初步获得3555个分析案例，剔除其中涉及国有划拨用地收回、集体土地征收、房屋征收等与分析主题不相符合案例，剔除由同一土地收回事件衍生的系列案例中的重复裁判文书，本所律师最终锁定122个目标案例。本报告以上述122个目标案例为研究对象。

一

案件审理基础数据

（一）土地收回原因分布

数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，基于公共利益考虑收回国有出让用地的案例最多，数量为43例，占全部案例的35.25%；其次是有关城市规划建设原因收回国有出让用地的案例为40例，占全部案例的32.79%；由于土地闲置收回国有出让用地的案例为11件，占全部案例的9.02%，此外，实践中收回国有出让用地的原因还包括政府建设或拓宽道路过程中实际占用土地（1.64%）、协商收回土地（0.82%）、政府部门撤回用地行政许可（0.82%）以及土地用途调整（0.82%）等等。

（二）地域分布

数据显示，在122个国有出让用地收回目标案例中，案源地为广东省的案例为19件，位居所有省份之首，此外，目标案例相对集中的省份还包括江苏省（13例）、宁夏回族自治区（10例）、海南省（9例）、四川省（9例）、河南省（8例）。

据本所律师观察，自2017年10月27日广东省政府、国家海洋局联合印发《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》以来，在国家海洋局《关于开展编制省级海岸带综合保护与利用总体规划试点工作的指导意见》的指引下，各沿海省市均启动了海岸带规划编制和海岸带保护政策的制订，目前，海南省、福建省、辽宁省等海洋大省均已出台相关规划和保护政策，海岸带规划政策中均划定了禁建区和限建区，未来，滨海城市中国有已出让用地可能会因海岸带规划政策的变更，而涉及因公共利益需要或规划变更导致国有土地收回。

而对于此类纠纷的高发地广东省来说，随着2019年2月18日中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，为适应粤港澳大湾区的建设和发展需求，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等九个大湾区珠三角城市的规划可能需要进行相应的调整，部分国有已出让用地可能因规划变更或基础设施建设的需要而涉及国有土地收回。因此，未来一段时间广东省和其它沿海省市可能会成为此类纠纷的高发区域。

（三）裁判文书作出的年份分布

国有出让用地收回补偿纠纷并非司法审判实务中的主流案件，数量相对较少，为获得更为广泛的分析目标案例，本所律师在设定检索条件时未限制裁判文书作出时间。裁判文书数据上网公布始于2014年，2014年之前作出并在网上公布的裁判文书相对较少，因此检索和筛选所得的122例案件主要集中在2014—2018年，2014年至2017该类案件数量呈逐年上升趋势。2018、2019年裁判文书可能因裁判文书互联网公布政策的变动和上传延后等原因未体现在目前公开的裁判文书中，故此两年数据不能体现目前该类案件的趋势情况。如前所述，因生态控制、海岸带保护等政策的收紧及土地闲置处理的加强，近年该类型纠纷可能进一步增多。

（四）案件审理周期（起诉-终审）

数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，从案件起诉到作出终审裁判的时间周期主要集中在1年，共66例，审理周期在2年左右的案例为29例，这也符合司法审判有关案件审理期限的基本规律。案件审理周期在3年及3年以上的案例共计27例（占比达22.13%），案件审理周期较长的原因包括：部分案件由于原审就收回决定及补偿责任作出裁判后政府机关与权利人无法就具体补偿标准达成一致意见重新起诉的情形、案件经历一审二审后由再审法院发回或指定重审的情形、案件审理需待另案审理结果的情形等，间接说明此类案件审理的复杂性和难度。

（五）适用审判程序和法院层级

1.案件审判程序

数据显示，现有公开国有出让用地收回补偿案件中，适用二审程序的裁判文书最多，数量为65例，占案例总数的53.28%比例；适用再审程序的裁判文书数量为16例，占案例总数的13.11%比例；适用一审程序的案例数为41例，占案例总数的33.61%比例 [1] 。目标案例中二审程序数量最多，经历二审程序甚至是再审程序的案例总数为81例，占比66.39%，说明国有出让用地收回补偿案件往往较为复杂，诉争各方矛盾相对尖锐，其中涉及的事实问题、法律适用问题往往争议较大。

2.一审法院层级分布

数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，一审受理法院为基层人民法院的案例数量为37例，占比30.33%，一审受理法院为中级人民法院的案例数量为85例，占比69.67%。此类案件多为行政诉讼案件，根据《行政诉讼法》第十五条 [2 ] 规定，由中级人民法院管辖的第一审行政案件主要包括对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件、本辖区内重大、复杂的案件，此类案件多由中级人民法院管辖主要是因土地收回的行政行为通常由县级以上地方人民政府做出。

（六）二审、再审改判率

数据显示，以二审程序结案的65例国有出让用地收回补偿案件中，二审改判的案例数量为50例，占比76.92%，说明此类案件审理过程中，二审改判的概率相对较高。以再审程序结案的16例国有出让用地收回补偿案件中，改判的案例数量为5例，占比31.25%，相较二审改判情况而言，再审改判的概率较低。

二

案件委托代理数据

（一）当事人聘请律师的情况[3]

1.聘请律师的比例分布

数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，政府方及土地权利人皆聘请律师作为代理人参与审理的案件数量为61件，占比50%；仅有一方聘请律师参与案件审理的案件数量为42件，占比34.43%，其中政府方单方聘请律师比土地权利人单方聘请律师的案件数量多2件，基本持平；政府方和土地权利人双方皆未聘请律师的案件有19件，占目标案件总数的15.57%比例。该类案件中当事人双方或一方聘请律师作为代理人参与案件的比例高达84.43%，一方面体现了律师在国有出让用地收回补偿案件中的参与度相对较高，同时也侧面反映了该类案件的复杂性和专业性，当事人在参与诉讼时对专业法律从业人员的依赖度高，律师在案件诉讼过程中发挥专业能力的空间更大。

2.土地权利人聘请律师情况

图一数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，作为政府诉讼相对方的土地权利人主要由自然人和非自然人构成，自然人作为土地权利人的案例数量为57例，占比46.72%，非自然人作为土地权利人的案例数量为65例，其中64例中土地权利人皆为企业，占比52.46%（余下1例政府相对方为业主委员会）。实践中，自然人往往是通过拥有房屋所有权从而享有房屋所附土地使用权，本所律师在前期案例筛选时已剔除有关房屋征收时一并收回土地的案例，故122个目标案例皆为国有出让用地作为独立标的被收回的情况，而此类国有出让用地收回补偿纠纷涉及国有出让土地权利人以企业居多，该类纠纷中企业作为诉讼当事人的情况占比更高。

图二数据显示，在土地权利人为自然人的57个目标案例中，有26个案例权利人委托了律师作为代理人参与诉讼，律师参与诉讼的比例为45.61%；在土地权利人性质为非自然人的65个目标案例中，有53个案例权利人委托律师作为代理人参与诉讼，律师参与诉讼的比例为81.54%。不难得出，在国有出让用地收回补偿案件中，作为土地权利人的企业较之自然人更加重视诉讼争议解决过程中的专业性，具备更高的委托代理律师的倾向性，也从侧面说明，与非自然人（企业为主）相比，自然人在资金实力、诉讼准备、诉讼成本投入、法律风险控制意识等各方面都相对较弱。

（二）律师参与案件效果对比

上文已述，在122个国有出让用地收回补偿案件中，双方皆聘请律师的案例以及双方皆未聘请律师的案例分别为61例和19例，为呈现律师在该类案件中的作用，本所律师剔除上述80个案例，就余下的42个单方委托律师的目标案例作为统计对象。在42个单方委托律师代理的案例中，政府方委托律师的案例有22个，在该22个目标案例中，政府方胜诉 [4] 的案例有12个，占比54.55%；另外20个土地权利人单方委托律师代理的案件中，权利人胜诉的案例亦为14个，占比70%。综合而言，在目标案件中当事人一方委托律师代理诉讼的案件数量为42件，其中委托律师方获得案件有利结果的数量为26件，占比61.90%，无论当事人是政府方还是土地权利人，律师作为代理人从事案件的代理工作较之未聘请律师的情况，更有助于当事人参与诉讼实务，赢得更加有利的裁判结果。

三

土地收回纠纷基础数据

数据显示，122个国有出让用地收回补偿案件中，有62个案件的争议焦点涉及土地收回决定或补偿决定的合法性问题，远远高于其他争议焦点，根据本所律师经验，土地收回决定或补偿决定的合法性是该类案件审理的前提和基础，无论该类纠纷系基于何种事实产生，在具体责任划定和纠纷解决前通常难免先对土地收回决定或补偿决定的合法性进行确认，在此基础上推进案件其他部分争议的解决。

补偿问题亦是目标案例中出现频率较高的争议焦点，包括补偿标准问题（27例）以及其他补偿问题 [5] （9例），土地收回补偿结果通常是该类纠纷中土地权利人提起行政诉讼的内在动因。除上述两个争议焦点外，国有出让用地收回补偿案件中，原告主体资格、诉讼时效、被告适格、行政行为的可诉性等问题也是实务中极易发生争议的焦点问题，值得在司法实务中借鉴和思考。

（二）土地收回合法性数据

1.合法性认定结果

经统计，122个国有出让用地收回补偿案件中，共有81个目标案例涉及合法性认定问题，本所律师进一步对该81个案例进行数据统计，结果显示土地收回决定或补偿决定被认定为合法和不合法的数量皆为38例，分别占81个案例的46.91%比例。剩余5例未对土地收回决定或土地收回补偿决定作出合法性确认，而是直接驳回当事人的起诉或上诉，驳回的原因有被告错误（2例）、超过诉讼时效（2例）以及不符合起诉条件（1例）。

2.认定不合法的原因

在行政案件中，政府具体行政行为被认定为不合法的原因千差万别，结合国有土地收回补偿的特殊背景，个案中土地收回决定或补偿决定被认定为不合法往往存在多重因素共同作用，本报告综合个案具体情况总结其中政府决定违法的核心原因，并将其具体区分为程序错误及实体错误两类。经统计，土地收回决定或补偿决定被认定为不合法的38个目标案例中，因程序错误导致相关政府决定被认定为不合法的案例有21例，占比55.26%；因实体问题错误导致相关政府决定被认定为不合法的案例有13例，占比 34.21%；还有4个案例中政府决定被认定不合法兼具实体和程序原因 ，占比10.53%。

如上所述，因程序错误单一原因导致政府决定被认定为不合法的案例有21例，加上兼具程序实体错误的4个目标案例，因程序错误导致政府决定被认定为不合法的目标案例共有25例，因实体错误导致政府决定被认定为不合法的目标案例有17例（含兼具实体和程序错误被认定不合法的4例案例），现本所律师分别就程序及实体错误的具体原因进行统计：

数据显示，政府土地收回或补偿决定因程序错误而被认定违法的主要原因包括：决定过程未听取权利人意见、未履行相关审批程序、未补偿而直接出让土地等，其中最为常见的原因是决定过程未听取权利人的意见，在本所律师研究的25个目标案例（含兼具实体和程序错误被认定不合法的4例案例）中有17个案例中政府收回或补偿决定皆存在这一问题，占比68%；其次是因未履行相关审批程序的案例有3个，占比12%；因未补偿而直接占用土地导致程序错误的案例有2个，占比8%；余下的具体原因还包括未向权利人送达、未正式作出收回决定和进行补偿、将政府机关内部文件作为正式决定、未补偿而直接占用土地、重复作出补偿决定，分别都有1例。 [6]

该类涉及程序错误认定的部分裁判文书中引用的法规依据是国务院发布的国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求中的“程序正当”，即“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”，程序正当已经上升为依法行政的一项基本原则，本所律师在研究案例的过程中发现，程序存在瑕疵的案例并不少见，除相关行政部门、人员缺乏或忽视程序正当的意识外，个中原因不乏行政行为本身并无可供借鉴和参考的程序规定，导致在实践操作中做法不一，人民法院在认定行政行为合法性时亦无统一的认定标准，从侧面也体现了行政行为程序立法任重而道远。

数据显示，政府土地收回决定或补偿决定因实体错误而被认定违法的主要原因包括：作出决定时事实认定不清、收回土地的法律依据不足、土地闲置原因认定等。最为常见的原因是事实认定不清，17个目标案例中共有7例，占比41.18%；因收回土地法律依据不足的实体原因被认定为不合法的有3例，占比17.65%；此外土地闲置认定错误以及闲置原因认定错误的案例分别为1例与2例；个别案例还涉及土地查封期间不得收回以及适用法律错误等原因。

值得注意的是，实体不合法具体原因还包括一例违反及时补偿原则的情况，人民法院在该案中认为“涉及本案被收回的国有土地使用权早在2012年12月就已被实际收回，被告就应遵循及时补偿原则及时通过签订补偿协议或者作出补偿决定的方式解决补偿问题。被告市国土局在实际收回上述国有土地使用权近5年后作出补偿决定，明显有违及时补偿原则”。此外，本报告目标案例之一“山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定案” [7] 中，最高人民法院明确：“……必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿……通常，征收决定应当包括具体补偿内容，因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则……因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。”本所律师理解，及时补偿应当至少包括两方面内容，一是补偿时间应合理，二是不合理迟延情况下补偿基准应适当调整。根据本所律师处理此类纠纷经验，土地补偿纠纷触发的原因除权利人对补偿标准和方式不满外，实践中不乏行政机关收回土地后迟迟未合理补偿的情况，补偿是否及时直接关系到权利人土地权益实现的时机，是司法裁判考量补偿行为合法性时经常忽略的因素。上述案例提示我们，补偿及时原则已逐渐受到司法裁判关注，作为政府部门在作出收回决定后应及时解决补偿问题，作为土地权利人可将补偿及时性作为主张权利的重要依据，但另一方面及时补偿的内涵及具体认定仍无统一尺度可循，有待行政立法及司法裁判进一步明确和细化。

注：

[1] 考虑到此类案件审判周期较长，近一两年发布的裁判文书后续是否二审、再审无法在本报告中体现，不排除最高审级为一审程序的案例比例实际更小的可能。

[2] 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

[3] 个别案件中当事人并不限于政府机关和土地权利人，本文基于国有土地收回补偿核心法律关系仅针对政府机关和土地权利人两方主体聘请律师的情况进行统计。

[4] 此处“胜诉”并非仅指全部诉讼请求得到支持的情况，还需根据案件的基础事实判断当事人的核心诉求或大部分诉讼请求是否得到支持。

[5] 如是否应予补偿、补偿责任主体、补偿对象等。

[6] 程序错误具体原因的总和之所以大于25个目标案例，系由于部分案例涉及两个以上不同的程序错误，为使统计结果更加精确，一并计算在内。

[7] 该案同时刊登于《中华人民共和国最高人民法院公报》2017年第1期

未完待续

【本文由建纬（深圳）律师事务所刘红艳、包鑫慧执笔】

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