【作者简介】 段金生，教授、博士生导师，云南民族大学云南省民族研究所（民族学与历史学学院）副所长（副院长）。

【摘要】 顺治朝统一云南过程中对云南土司之“招抚”与“征讨”，是王朝更替形态中新势力与原有政治势力之间博弈策略的表现。云南纳入清朝治下后，如何实现西南的久安长治，是统治者思考土司政治的重要目标。在康熙二十年（1681）之前，清朝之土司政策，未形成相对稳定的机制，对土司以“招抚”为主的政策，主要是为了尽快统一西南，稳定局势，而“征伐”则是对不服从统治的异己对象的自然手段。平定三藩之乱后，清朝统治层对云南土司政策或治理土司的宽严“尺度”存在不同见解，但共同目的都是为了维护王朝的统治秩序。这一历时性的论述，既有利于从不同维度较全面地深入认识清代云南土司政治的发展演变过程，也有益于了解雍正朝改土归流的历史背景。

【关键词】 清朝；云南；土司；治理

清代云南、贵州诸省族群众多，元、明时期就形成的土官土司在一定程度上而言，是这一区域族群社会政治的代表性力量。民国论者在总结历代贵州土司的政治影响时就称“土司系于黔至大且久”。云南“古在要荒之域，蛮夷居之”、“族姓繁多”，虽然“吾国蜀、湘、黔、桂、陇、康等省，皆有土官之设置”，但“滇省尤多”，而“滇省僻处西南，与藏卫、缅、越、暹罗接近”，并且“境域辽阔，山岭纵横，寒暑悬殊，交通不便，统驭深感困难”。缘于族群众多、地域广阔、邻邦较多等客观环境，云南的土司问题具有相当的特殊与复杂性。因是之故，学术界对云南土司问题的研究颇多。既有研究在探讨云南土司问题时，较多围绕土司设置与制度、雍正朝改土归流诸领域展开，对清朝统治者不同时期对土司政策思考路径的变化、统治层内部认识的差异等关注较少。顺治、康熙两朝是云南正式纳入清朝治下及清朝对云南统治由脆弱到巩固的时期，清初西南边疆复杂的地缘环境及多方势力博弈的政治形态，清朝统治层对云南土司的认识及实施政策在不同场景或时段中呈现了不同的表现内容。笔者不揣浅陋，拟在前贤研究的基础之上，以顺治、康熙两朝关于云南土司认识及政策的形成、变化为主要对象，对不同时段或场景中王朝统治层对土司问题的思考及政策实施内容进行综合性、历时性分析，以期对深入认识清代云南土司治理的复杂性有所裨益。文中不足之处，敬请方家批评指正。

一、明清兴替下的云南土司及清初的施政

（一）清初的云南土司与西南边疆政局

明代中后期，在全国政局尚相对稳定之时，云南却陷入混乱，正统年间发生麓川之乱，嘉靖六年（1527）出现了以寻甸和武定府为主的土司叛乱。天启时期四川和贵州的“奢安之乱”影响尤大，为镇压“奢安之乱”，明朝招募了大量云南土司兵，这使云南土司在镇压奢、安叛乱的同时，其势力也逐步坐大，并利用中原变故的时机相继反叛，其间发生的“沙普之乱”直接影响了以后土司治理的历史进程。明末清初，云南内部呈现出土司（族群政治势力）、明朝旧属、农民起义军三方力量复杂博弈的政治形态，而外部则是清朝不断由北方向南方推进统一进程。在南北分疆格局及云南内部复杂的政治形态下，清朝对云南土司政策的目标是尽快稳定西南边疆政局。

如前所引，《新纂云南通志》的编撰者在总结云南土司沿革及其设置缘由时，指出云南僻处西南，境域辽阔而统驭困难，认为“若以本土人治本籍事，当较便利”，称：“昔诸葛武侯定南中，欲使夷汉相安，不留兵，不运粮，用其渠率为官，已肇土司之权舆，沿及元代，始有土司名称。”概括土司之兴的内在原因是：“明、清则授土司者日众，皆原于边民变乱频仍，虽用兵敉平，但为因地因时而制宜计。于是就各族酋长之率兵效顺者，或应募平乱者，论功行赏，分别委以土职、使其子孙世袭，效忠国家，所属部落即归其统治，用固边圉。土司之兴大要如此。”该论扼要地分析了云南土司制度的源流及发展过程，虽限于篇幅，土司制度设立及兴废的内在经纬尚未得到充分阐述，却表现了土司这一边疆地区族群政治势力对于西南边疆历史发展的重要影响。是故，有学者就认为：“土司制度的出现，是西南各民族从‘化外’到内属的一个重要过渡阶段，是在原部落酋长制度上的发展。”按清人王崧所统计，“明承元旧”，明朝在云南所设土司达154家；其间虽有新增或废除，但土司一直是影响西南边疆政局稳定的重要政治力量。清人所修《明史·土司传》就总结称：“神宗之世，朝廷惰媮，封疆败坏日甚一日。缅、莽之叛，皆土官之失职者导之。虽稍奏肤功，而滇南丧败，卒由土官沙定洲之祸。”此语虽简，却道出土司势力对云南政治格局举足轻重之影响。故清军入关后，虽然势力尚不及于南方，但对西南边疆的土司问题则表现了相当关注。

顺治元年（1644），山东莱州府知府黄纪启向朝廷建议：“大兵自晋临秦，贼势不支，必走汉中奔西蜀，窜踞一方。恐四省动摇，所关甚巨。请令该部将见在京师蜀中旧弁陈联芳、卢进忠、简化龙、李芝秀四人，檄发陕西军前，俾相机先驰入蜀。征废将，连乡勇，号召土司与在籍诸臣秦良玉等，戮力前进。不惟穷寇成擒，西蜀底定，滇、黔、楚、粤之间，不烦一旅而定矣。”对于此议，摄政多尔衮令陈联芳等人到内院“面询方略”。可见，此时清朝虽然忙于北方征伐，但显然已十分关注南方政局，认识到利用土司力量是达成“西蜀底定，滇、黔、楚、粤之间，不烦一旅而定”政治目标的重要方式。

清初，明朝旧属的沐氏家族及相关力量更加衰弱，云南土司“见甲申大变，天下沸然，而沐氏又已世衰，文武俱无干济，欲取诸怀而啮之久矣”。顺治二年九月，元谋土司吾必奎反，“陷武定、禄劝、楚雄诸郡县”。其时，正值沐天波派遣参将李天贽带兵“屯会川，以防流寇（指农民军）”之际；吾必奎反叛后，沐天波“调各土司从大贽进剿”。是年十二月，“安南土酋沙定洲反”，沐天波被迫逃往楚雄，西走永昌；沙定洲则“劫巡抚吴兆元为题请代天波镇滇”，整个动荡形势影响及于迤南、迤东及迤西地区。王崧将土司之乱与农民军入滇后的情形，评价为“其乱甚于晋之永嘉，师儒沦丧，礼义消亡，蛮夷犷悍猛鸷之风复炽”。这一复杂而激烈的变动过程，正是此时土司势力对云南政局发展影响极大的表现。清初统治者也观察到此点，在１６４５年专门任命刑部郎中丁之龙为兵部右侍郎兼都察院右佥都御史，职责是招抚云南、贵州。丁之龙在向朝廷条陈滇、黔事宜中，提出“给土司敕印”与“沐国公宜封王爵”等建议。顺治四年，大西军孙可望部入滇，“由陆凉、宜良趋省，据云南”。其时，沐天波在永昌，孙可望至大理，“以书招之”，沐氏“同杨畏知等俱至省”。孙可望“自以无名望，难于号召滇、黔”，而朱由榔称号于广西，遂“遣使请封”，被永历帝封为秦王。

其后，明朝旧属势力与农民军势力开始走向联合。而早前在顺治三年，顺治帝在给户部的谕令中称：“运属鼎新，法当革故。前朝宗姓，已比齐民；旧日乡绅，岂容冒滥”，直隶等省未经清朝录用官员，仍以“向来品级名色擅用新颁帽顶束带”，而闽、广、蜀、滇等还未控制的省区，“地方见任伪官，阻兵抗顺，而父子兄弟，仍倚恃绅衿，肆行无忌。种种不法，蠹国殃民，深为可恨”，要求“自今谕示之后，将前代乡官、监生名色尽行革去，一应地丁、钱粮、杂泛、差役，与民一体均当。蒙胧冒免者，治以重罪。该管官徇私故纵者，定行连坐。其伪官父子兄弟家产、人口，通着该地方官详确察奏，不许隐漏”。谕令中所论全国各地的社会政治景象，应是当时的普遍情形，清军已经控制的区域尚还存在“仍以向来品级名色擅用新颁帽顶束带”的情况，而四川、云南等还未控制的区域，仍在原来明朝旧属行政体制统治之下“阻兵抗顺”。顺治帝虽表示要治以重罪，但显然仅属于政治表态而已。不过，这一论述却从另一维度表现出清初稳定社会政治环境的迫切性。在这样的场景之下，争取西南边疆民族地区土司势力的支持，对统一西南有着重要作用。

（二）宽严相济：顺治朝对云南土司的政策

顺治十年，顺治帝任命洪承畴经略湖广、广东、广西、云南、贵州等地，总督军备、兼理粮饷。谕称：“湖南、两广地方虽渐底定，滇、黔阻远，尚未归诚。朕将以文德绥怀，不欲勤兵黩武，而远人未喻朕心，时复蠢动。若全恃兵威，恐玉石俱焚，非朕承天爱民本念。”要求洪承畴进兵时应“时当防守，则慎固封疆”，对各处土司，“已顺者加意绥辑，未附者布信招怀，务使近悦远来，称朕诞敷文德至意”。是年次月，云南籍户部右侍郎王弘祚上疏，建议进兵云南应采取 “土司黑苗宜抚谕”，“旧黔国公沐天波宜密通”，“滇、黔土司宜暂从其俗，俟平定后，绳以新制”等措施。对于王氏之建议，顺治帝认为其“条陈各款，有资抚剿，令经略辅臣酌行”。虽然此时清朝尚未正式用兵云南，但对土司进行招徕或抚绥，已是统治者在审视内外形势下的重要认知。不论是对清朝而言，抑或于大西军与明朝旧属势力而论，土司都是彼此统一或控制西南边疆必须认真纳入战略考量的重要力量。时任清朝都察院左副都御史的魏裔介曾上疏言：“天下民生所以不安者，以云、贵有孙可望，海上有郑成功也。孙寇所借兵力，洞蛮为多，今欲招徕远人，但宜给以新命，不必追其前朝旧敕。……庶荡平有期矣。” 此论时间为顺治十三年，经过十余年的征讨，反清力量日益衰弱，而引文中称占据云南的孙可望部之主要力量以“洞蛮为多”，可从另一维度说明土司势力在云、贵地区的重要性，不仅孙可望部需要借重，清朝统一西南也须“招徕”。

洪承畴认识到，“云贵地处要荒，与西北各边、腹里各省迥别”，西北各边“士马征发犹易”，腹里各省“民人迁徙甚难”，而云贵地区则山川竣阻、林丛深密、交通不便，“苗蛮族多，民人绝少”，风俗不同而性情殊异，古时即称“反复难治之国”。基于这样的认识，洪氏建议进取云贵，“兵威宜先震慑，恩信尤加绥怀”，必先得土司苗蛮之心，然后才“可为一劳永逸之计”。进取大军及文武官吏，若“遇贼众迎敌、苗蛮阻路”，则“剿杀大创，收复地方”，自属当然；若官兵在经过的州县及土司蛮峒地区，严守纪律，“一衣一物毋得擅动，茅房木架毋得擅毁”，而贸易悉照公平，则“来售者众”；同时，严禁官兵掳掠，则“从者如归”；但有投诚而来之众，其人口、财帛“分毫皆属彼有”。这样，可以使“诸蛮不为贼用，贼势自孤”，而使“诸蛮肯为我用”；于是“远人心悦诚服，西南自然全安”。洪氏强调，“云贵不比他省，苗蛮不比汉民”，清军初到，如果得到人心，则“将来收拾自易”，此举“所关甚大”。顺治帝也称“兴师动众，深轸劳民，即远在遐荒，孰非朕之赤子？”顺治十五年，顺治帝在给多尼、吴三桂、赵布泰等人的谕令中明确要求：“湖南、四川 、贵州、云南等处地方所有土司等官，及所统军民人等，皆朕远徼臣庶……今大兵所至，有归顺者，俱加意安抚，令其得所，秋毫无有所犯”，“其中有能效力建功者，不靳高爵厚禄，以示鼓劝”，对于此意，应“刊刻榜文，遍行传谕，使土司等众知朕轸恤遐陬臣民至意”。上引论述表明，清初统治者充分认识到怀柔或招抚土司对于统一西南边疆的重要性。

清初对土司的招抚之策，客观上加快了统一西南边疆的步伐。赵布泰部在进军过程中，至盘江罗颜渡口，被据守的南明军队“扼险沉船”而“不得渡”，是投诚土司岑继鲁献策，“从下流十里，取所沉船”，才得以“乘夜潜师而济”。清朝大军于1659年抵云南，“有土司官王耀祖等二十余员，各率所属倮倮村兵丁人口赍伪敕印、诰命、札付投诚”。此时，南明政权“李定国走孟艮，由榔走缅甸，白文选走猛缅”。清军在追击过程中，1659年6月，“伪将王会率属归降，景东、蒙化、丽江、姚安、北胜、鹤庆、定远、楚雄、永昌、镇沅并四川乌撒、东川、乌蒙、镇雄等土司悉先后归附”。土司的归顺，减少了清军统一西南的阻力。当然，有土司被清军招抚，也有土司反抗清朝。对于反抗的土司，清军是严行镇压的。例如，清军攻陷云南省城后，南明政权白文选、张光翠等在与清军大战中失败，由沙木河走镇康，而“土司总兵吕三贵被杀”。吕三贵应是因反抗而被镇压的。

明朝遗臣在总结南明政权失败之原因时称：永历“登极于倾覆之秋，内遇跋扈挟持之元凶，外当引寇弑君之臣逆，事极难矣”；然“使江、楚、川、广之版图不陷，则财赋兵甲足经纶；孙[可望]、关[有才]、王[自奇]、陈[邦传]之叛乱不生，则事势人心尚堪战守”，更得文武臣属如李定国、瞿式耜等辅佐，“则天下事尚可为”。此论虽系站在明朝正统的视角来分析南明政权的内外局势，却从另外一个维度说明清朝统一西南所面临的难度。该论者同时称“滇、黔一隅，土瘠民贫，赋税不足以养兵，堂隩不可以御寇，矧苗蛮杂处，人心易合亦易离”。“财赋不足”、“堂隩不可以御寇”、“苗蛮杂处”的论断，是该论者认为南明政权的三大弱项，“苗蛮杂处”居于其中之一，表明土司对西南边疆政局变化的重要影响。这种复杂的政治形态，说明了清朝此时对土司实行宽严相济政策具有其合理性。

二、吴三桂主滇时期的云南土司

（一）“威慑之”与“德绥之”：袁懋功对土司政策的认识与建议

顺治十六年，云南正式被纳入清朝治下，即所谓“大兵开服滇、黔，业成一统”。然而“地方溃逆未靖，土司新附未久”，“大兵屯集云南”，军政形势依然复杂严峻，清廷对土司问题仍不得不给予相当关注，并积极实行对土司的招抚或怀柔之策。顺治十四年，顺治帝下诏称：“各处土司，原当世守地方，不得轻听叛逆招诱，自外王化。”表示：对于“未经归顺，今来投诚者”，则开具原管地方部落，准与照旧袭封；若有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏；对于已经归顺的土司，“曾立功绩，及未经授职者”，由各地总督、巡抚、按察使等通行查明具奏，论功升授。

顺治十八年，时任云南巡抚袁懋功向朝廷上奏治理云南土司之策，其上奏目的是为了“俾酋属之归戴益久”，即实现对土司的长远治理。袁氏首先强调了云南土司问题的复杂性，“两迤土酋，狡性叵测，叛服不常，欲其归附，最难固结”。他认为“以威慑之，勉强一时”，只能“以德绥之”，才能使土司“永戴百世”。为说服清朝中央同意其“以德绥之”的建议，袁氏是结合明初沐英治理云南土司的举措而进行阐释的。袁懋功言：明初沐英始开滇疆之时，“克普克芒，不一而足”，“越酋阿资降而复叛”，沐英必麾兵击之。沐氏之“威行百蛮，诚赫赫矣”，但在云南政局平稳之后，采取的政策就开始发生变化。沐氏在承平之后实行“筑城垣、设卫御、修惠政、简官僚”的政策，同时让土官子弟入学肄业，使其知礼义，且在每月的初一和十五，即“朔望”之日，祭祀完先圣先师之后，“延师生于堂，设广席，坐土舍于侧，烹羔羊以食之”；又在冬夏之时，根据季节变化，“制时衣以衣之”。如此则“岂虑各酋跳梁”？强调“羁縻子弟以牵制乎诚”，如果土司子弟不入学，则易生乱事。袁氏谓：“各酋梗逆，皆从幼失学，不知尊法尊王为何事”，是以恃险逞强、敢行称乱；若在其弱龄之时，复“纵其桀骜而不之砥习与性成”，异日则好为不轨。明朝之世，“土司土府焚香顶戴沐氏之世保兹土”，其原因就在于沐氏“为滇省弹丸疥癣之虑，浅而为土属祖宗爵土之虑，深且饥而予食，寒而予衣，体贴土情，周到必备”，即所谓以德服之。在说明沐氏之经验后，袁懋功称：“前者元江一击，凡各土酋胆落魂惊，望风知畏矣。复蒙天庇钦恤，群戎缴伪篆者，准给新印，纳宗图者，准袭世封。光前耀后，谁不衷心悦而诚服哉？”此语表现出清朝在统一云南过程中对土司“施威”与“招抚”相结合的内容。

袁懋功进一步向朝廷阐述了其对治理云南土司政策的两个思考：其一，原则上应学习明朝沐英的做法，“既荣其身，当爱其嗣，一切土舍应照沐氏教养法，就学泮宫”。其二，考虑到“种类繁多，安能尽行诲育”的客观现实，认为教养之法应根据不同对象而区别对待。首先，对于承袭土司职位的子弟，“许令就学”，学官根据其资禀，立课责成，其日用服饰之需，则由地方政府通融安排，并提供食宿。通过这样的教养，经书娴熟而礼义通明，当其回籍袭职之时，“陶镕习气，既化其旧染犷悍之风；嫡派分明，更不开日后僭窃分［纷］争之隙”；而且这样的教诲与培养可裕及后人，令各土酋属“世世衔戴我皇上高天厚地之仁”，改变原来落后的文化习俗，使“椎卉而化为衣冠，嗢咿而变为雅颂，熙熙皞皞不下内地，又何有得罪名教而玩视功令者乎？”其次，其他的土司子弟，则可准许他们延师攻读，经过苦读之后如果文理稍通，则允许他们到学宫就读，“岁科乡试，悉照汉规”。这样，自此土司“家传户诵，文教旁皇，而子子孙孙咸仰瞻天子之休命矣”。袁懋功上述治理土司的建议，思虑较为深远，主旨就是通过文化学习，让云南各土司“陶镕习气”而达“心悦诚服”，体现了将云南纳入治下后对滇长久施治的思维。

经过明末清初的长期动荡，天下思治。云南久经战乱，“穷民菜色鸠形，采芹为食，挖蕨为粮，有死于道途沟涧者，有死于寺庙破屋者，有死于山路田野者，有死于傍磎曲径者，甚至有母食其女子，弃其父，闻不忍闻，见不忍见”。在这样的形势下，尽快稳定云南民心，当是清朝急切之务。是故，袁懋功的减少兵争、加强土司对王朝的认同之论，确有见地。不过，云南虽纳入清朝治下，但南明旧有力量、土司势力等盘根错节，“渠逆尚未授首，是兵未可去也”，局势亦非短期所能迅速安定。而吴三桂掌握云、贵大权，其对云南土司问题的认识与政策实践自然对清朝中枢的施政产生重要影响。

（二）吴三桂主滇时期的土司政策

顺治十六年七月，元江土司那嵩及石屏、迤东等地土司反，后被平定。洪承畴在东返时，吴三桂曾向其请教自固之策，洪氏建议“不可使滇一日无事而已”。次年，吴三桂上疏称“滇土虽收，滇局未结”，云南仍面临“三患二难”的困境，其中土司是“肘腋”之患，认为“土司反覆无定，惟利是趋；如我兵不动，逆党假永历以号召内外诸蛮，万一如前日元江之事，一被煽惑，遍地蜂起”。

康熙元年，吴三桂上奏：“云南土司倾心向化，大则抒忠献土，小则效职急公，勤劳既著，劝励宜先。查滇志可据，忠悃有凭者文职五十六员，武职十六员，请敕部给与号纸。”从这一陈述可见，在清朝强大的军事力量进入云南后，云南大部分土司都“抒忠献土”、“效职急公”，清朝对他们原来的权势、地位继续加以承认，但须纳入清朝的统治体制或秩序之内，即要“敕部给与号纸”。同时，清初统治者对土司也给予了相当优待。康熙五年，户部在讨论云南、贵州、四川诸省土司拖欠钱粮及“土官考成则例”时，康熙帝要求“土司皆系边方世职，与在内有司官不同，不必照流官考成，按分数处分”，实行较为宽松的管理政策。不过，清朝对于降而复叛土司的镇压则毫不手软。

康熙三年三月，贵州水西土酋安坤、安如鼎反叛，吴三桂“计擒如鼎，坤走乌蒙、乌撒，追禽［擒］之，斩于市”。康熙四年，吴三桂向清朝上疏，称历代对土司“始以抚，终以叛，驯致蛮燄滋长”，此乃“边臣失策”，应在开疆之地“宜兴设流之制”，即设置流官以控驭土司。是年，云南迤东土酋宁州禄昌贤，新兴王耀祖，嶍峨禄益、王扬祖、王弄、王朔，蒙自李日森、李世璠、李世屏，八寨李成林，联合纳楼普率，教化张长寿，枯木龙元庆，倘甸叶向阳、叶正昌，石屏龙韬、龙飞扬，路南秦祖根，陆凉资洪，弥勒昂复祖，维摩沈应麟、沈兆麟、王承祖、王义、王先任、王先伦等部，趁吴三桂征水西未归，“由澂江、广西诸路袭云南”，各部先后攻陷蒙自、嶍峨、宁州、易门等城，围困临安、弥勒、通海、石屏等州县。云贵总督卞三元、云南巡抚袁懋功、提督张国柱，以及吴三桂等分别遣军剿灭了蒙自、新兴、邱北等处反叛的土司，将王耀祖、禄昌贤、王朔、张长寿、李成林、李世藩、李日森、沈应麟、元庆、侬得功等“悉诛之”。同时，上述云南各地土司的反叛，奉沐天波长子沐忠显入赘石屏土官龙世荣第三女所生之子“神保”为主，吴三桂以“土酋之反为神保”为由，“逮沐忠显妻龙氏、子神保赴京”；另外，对于其他受招抚之部，则“悉宽其死”。同年，武定凤奢卓抗粮拒捕，清朝剿之甚力，奢卓逃匿于东川，后“复窃入撒甸，雄制诸马”，时至平定三藩后“始遵化”。在清初政局初定之形态下，西南边疆地区土司势力对当地政局影响极大，清朝虽然对土司采取笼络政策，但反叛时有发生，折射了这一时期西南边疆诸省政治形势的复杂面相。

清朝以吴三桂主滇，其时吴氏未反，其对土司之政策，自属清代统治者施治政策之范畴。

当清朝中央讨论撤藩问题之时，议政王、贝勒、大臣集议认为应允许吴三桂继续主滇，其中之重要理由就是“云南有苗蛮土司杂处，若拨满州官兵镇守，必须四千，少遣则力薄，多遣则京城兵力又减”。虽然其后康熙帝仍坚持撤藩，但此议表明土司问题一直是清朝治理云南必须认真思考的重要议题。吴三桂主滇时期对土司的政策，其后被清代有的论者认为系“凌虐诸土司，草薙禽猕，阳为拓地之功，而阴擅其利”，不过，乾隆帝对前述吴三桂的“三患二难之议”亦有认识，称：“三患二难之议，发自三桂，即后之进兵，檄缅甸，驱李定国，降白文选，皆出自三桂之筹画，其功固不可泯也。然其诸筹，岂实为我国家哉，彼时伊已具欲据滇黔而有之之心。”吴三桂反叛清朝时，“悉征土兵，滥加土秩，伪总兵、副将，伪参、游、都、守遍及诸蛮，甚或充伪将军、伪监军，狂逞无忌。迨我大兵深入，各土司先后归诚，亦既震慑于天威，而罔有越志矣”。此系平定吴三桂之乱后时任云贵总督蔡毓荣之语，说明了在动荡政局下云南土司叛服不定的政治现实。在此形态下，清朝对土司的政策亦难以形成相对稳定的机制。而如前所论，吴三桂主滇未反之时，其实行的土司政策虽系地方行政内容，但也是得到清朝中枢认可之举，前引乾隆帝之评价也表现了此点。然而，在吴三桂公开反叛后，其对土司的政策实际上是为其与清朝博弈服务，土司则是其与清朝中枢斗争的军事力量之一。

这一时期，清政权尚在巩固过程之中。前述袁懋功的建议固有其合理内涵，但显然并没有实施的社会环境。而平定吴三桂之乱后，清朝在云南终结了“藩王主滇”这一临时的过渡举措，“仍照旧令各官管理”的督抚体制得以真正实行。此后，清朝在云南的统治才算真正稳固，土司政策亦步入相对稳定时期。

三、“三藩”之乱后清朝的云南治理与土司政策

（一）稳定形态下的思考：蔡毓荣对土司政策的见解

平定“三藩”之后，云南“地方初复，亟宜修举废坠，收拾人心”。对土司如何治理，成为统治者最为关心的议题之一。蔡毓荣任云贵总督之职后，提出了《筹滇十疏》作为治理云南的基本思路及方针。其中，第二疏即是“制土人”。蔡氏认识到“土人”在滇省政治中的特殊重要性，言“治滇省者先治土人，土人安而滇人不足治矣”；但他也认识到“非姑结之以恩而能安，亦非骤加之以威之所得治”，强调“土人种类不一”，存在“喜剽劫，尚格斗”等习性，而“土目擅土自雄，争为黠悍”，对其“急之则易于走险，宽之乃适以生骄”。以往对土司实行“以彝制彝”（即“以夷治夷”）之策，让他们“各假朝廷之名器，以慑部落而长子孙”，同时虽给予宣抚、宣慰、同知、知府等文武职务，但“悉听流官节制，无敢抗衡”，故才“安于并生而不为大患”。不过，这种局势在吴三桂叛乱之后发生了变化，即前述吴氏征收土兵、乱委职务以抗衡清朝，使得云南土司“骄纵既久，驯服为难”，因此应“谨其衔策，制其饥饱”。认为在征讨吴三桂过程中对土司“鼓舞招徕，各照伪衔换给札付”的政策，只是“一时之权宜”，现在若还对土司“加之总、副等官”，则会出现“尾大堪虞”的局面。

基于上述思考，蔡毓荣建议：其一，将土司的各种衔札，“无分文武，概行追缴”。其二，针对土人犯法知有土官而不知有国法，俱由土官径自处决的情况，应要求将土人犯罪者“械送督抚，明正其罪”。其三，明令各土司“各守常度，毋相侵犯”，若有敢不遵法令而者，应“歼厥渠魁，捣其巢穴”以“遏乱萌”。其四，要求土司服从朝廷的统一调遣。其五，加强对土司的教化，以达到移风易俗而“久安长治”。其六，加强对土司承袭与考核的管理，以让他们“知以朝命为荣辱，自不以私心为向背”。其七，准予被沙、普势力及被吴三桂吞灭的土司枝裔“照袭原职”，既“安置得宜，葛藤自断”，亦可“众建而少其力”。

蔡氏提出上述建议之时，清朝已将云南纳入治下二十余年，其间虽经吴三桂之乱，但已非南明政权等反清势力占据云南时的境况，总体上清朝统治者对云南土司问题的了解已较为清晰。上述建议，有的就是之前业已实施的某些政策的进一步完善。从中可以观察出，就制度层面而言，此时清朝对土司承袭、禁袭武衔等都有了较明确的规定，但对土司犯法、教化等一些具体问题，在传统社会环境下，还难以形成明确规定。

同时，蔡毓荣针对平定吴三桂叛乱之后云南军器问题提出的“收军器”的建议，其中也关涉土司治理。蔡氏认为：吴三桂叛乱时“悉征土兵”，给其军器及各项火器，“土人得未曾有”，则更加犷悍。叛乱失败后，这些军、火器被土兵“各各带回彝穴”，并未上缴。若不将这些军、火器上缴，难以“尽消其不轨之心”；而“夷情多诈”，对其应防微杜渐，即“思患预防”、“因时立法”，以让“汉土同遵”。因此，应实行如下规定：（1）“民藏兵器与非兵而携带兵器行走者，俱以贼论”；（2）“汉人私卖兵器及硝磺、铅斤与彝人者，以通贼论”；（3）“各土司私藏军器、火器不即投缴者，罪亦如之”；（4）“其有私造军器、火器，并擅差舍、把出境私买硝磺、铅斤及见成军器、火器者，以谋叛论，奏请剿除”。这样，“凶器既除，雄心自息，一以弭盗患，一以遏乱萌”，才可能久安长治。结合前述“制土人”一疏观察，蔡毓荣对土司政策的建议虽强调刚柔并济，但总体更突出以严为主的思路。

蔡氏结合当时云南边疆民族政治状况、平定吴三桂后面临的形势等客观因素，提出上述建议，具有一定的合理性。但是，作为疆臣，蔡氏虽然对边疆民族情形熟悉，其建议也有合理性，但最后能否实施，尚须得到清朝最高统治者的支持或同意。那么，他的建议得到清朝中央政府的完全认可了吗？

观察清朝中央政府对蔡毓荣所提建议的态度，其间颇有微妙之处。前引蔡氏上疏之文载于康熙朝所修的《云南通志》，未标明具体时间。但据《清实录》所载，康熙二十一年，蔡毓荣上疏：“请禁民人及土司携藏兵器，并不许汉人将铅、硝、硫磺货与夷人”。该议与“收军器”之建议的内容大致相同。对于此议，兵部认为“应如所请”。然而，上报到康熙帝时，康熙帝却认为“众土司人等，全赖弩弓、长枪捕猎，以为生计”，若“概行禁止，则土司俱失其生业”；强调“治民惟在所司官抚绥安戢，若不爱惜兵民，肆其残虐，民操白梃，亦可为非”。蔡毓荣关于土司政策的建议，有其合理性，但康熙帝却并不认同，其缘由何在？这实际上是顺治、康熙两朝不同阶段社会政治形态差异导致的不同认识。

根据光绪朝《大清会典》关于土司管理制度的记载，康熙二十一年，朝廷议准：“土官受贿隐匿凶犯逃人者，革职提问，不准亲子承袭，择本支伯叔兄弟、兄弟之子继其职。”其实，在顺治初年，清朝就已较详细地规定了土司的承袭规制，并且规定土司承袭“嫡庶不得越序”，承袭者须年满１５岁时才可以“请袭”。也就是说，康熙二十一年的这一规定，顺治时期已经有了。此时再次重申，应是在经历吴三桂叛乱之后，清朝希望对叛乱时土司政治失序的状态进行严格管理，以尽快稳定局势。康熙二十五年，议准：总督、巡抚、提督、总兵等官员，如有“需索土司以致起衅者，许该督抚互相纠参，将启衅之人，革职从重治罪。如督抚互相容陷，一并从重治罪”。同时亦言：若“土司苗民等不遵约束，肆行抢夺，无故侵扰内地居民者，该督抚等一面题明情由，一面发兵剿灭”。这一规定，既要求地方督抚不得随便挑起与土司之间的矛盾，也强调土司若不遵守规制则将严行镇压，表现出恩威并施的思路。上述关于土司管理的规定和重申，应是不同时期清朝统治者内部对土司问题认识不断调适的结果。

顺治朝至康熙二十年，清朝对土司的政策，根据前引顺治帝及康熙帝的谕令来观察，两帝主张“怀柔”为主，然而统治层内部对土司管理政策的尺度是有不同认识的。至康熙时期，加强土司管理的建议日多，前述云贵总督蔡毓荣之建议颇为详细，亦具有一定合理性，然而却与康熙帝的思路并不一致。蔡氏的建议，表现出伴随清朝在西南边疆统治逐步稳固后，统治层内部对土司治理问题的思考更为细致；然而，康熙帝的审慎态度，则又从另一维度呈现出这一问题的极端复杂性。

（二）皇帝与疆臣的差异：对云南土司政策认识的不同

对于任何统治者而言，维护统治的稳定是其追求的根本目标。清初西南边疆的社会政治存在着吴三桂所言“三患二难”的困境，为迅速稳定局势，凡土司反抗者，清朝多予以严厉镇压。顺治十五、十六年，“云、贵既平，各土司俱奉贡赋，遵约束”，但很快一些土司就私造军器、“遥结李定国为声援”，反抗清朝统治。地方督抚对此“合疏请讨”，反叛土司很快即被镇压。康熙帝虽然一再表示对土司应多给予怀柔，但对反抗者也是果断镇压的。康熙四年，前述王塑等土司的反抗就很快被镇压下去，同时清朝还趁机改土设流，开化府之设置即在此时。在贵州正式纳入清朝治下之后，云贵总督赵廷臣就向朝廷上疏，称：“故驭苗者，急则用威，威激而叛；缓则而恩，恩滥而骄”，认为“虞舜用干羽，汉武封夜郎，武候纵孟获”等政治行为，“非故宽之也，皆有深意存焉”。言“其作梗冲路，宜仿保甲之规；其仇杀抄劫，宜立雕剿之法。又赏罚之法必信，馈送之陋必革”。赵氏称应借此时“创辟大一统之业”的良机，“首明教化，以端本始”。基于上述认知，赵氏建议：首先，“大者莫如作养世禄”，“今后土官应袭，年十三岁以上者，应入学习礼，由儒学起，送其承袭。其族属子弟，愿入学者，听补廪科贡，与汉民一体仕进，使明之礼仪之为利，则儒教日兴而悍俗渐变”。其次，“又莫如预制土官”，“夫土舍私相传接，支系不明，争夺由起，酿成变乱。今后每遇岁终，令土官各上其世系、履历及有无嗣子开报布政司，三年当入觐，则预上其籍于部，其起送袭替时有争袭，骚扰者按籍立办。斯方策既明，而衅端预杜矣”；强调上述两端为“驭苗根本之图”。赵廷臣的上述认识，反映了清初复杂形势下统治者面对西南边疆土司势力的深入思考，其认识具有相当的典型性。所谓“急则用威，威激而叛；缓则而恩，恩滥而骄”的论断，是历史经验的总结，虽然不同历史时期所面临的具体形势各异，但恩威并施的思维具有同质性。然而，在不同的社会政治形势下，恩、威尺度如何拿捏？孰主、孰辅？是十分考验政治人物的谋略与决断的。

顺治朝时期，根据当时社会政治的客观形态，对土司实行招抚之策以尽快安定西南边疆，是清朝的首要政治目标及任务。因此，虽然对反抗的土司予以严厉镇压，但从当时统治的客观现实出发，能招抚者则尽量招抚，是清朝统治者安定西南的合理选择。康熙二十年之前，吴三桂主滇时期，为解决“三患二难”的困境，吴氏一方面推行怀柔之策，另一方面对仍未服从清朝的土司实行严厉的镇压。平定三藩之乱，实为清朝政治的一个重要分水岭，也是观察清朝对云南土司政策的一个重要分界线。前述蔡毓荣之议，即是在此背景下地方督抚对西南边疆土司政策的思考。那么，这一对土司问题的慎重建议及思考在当时是否具有普遍性呢？

康熙二十二年，贵州提督赵赖向朝廷上疏，认为对土官安胜祖宜授以文职，若授其武职则“恐其妄为”。从该建议可以观察出，赵氏对土司掌握军事力量是心存顾虑的。然而，康熙帝的认识却与赵氏不同。康熙帝言：“土司事宜，或云宜补流官，或云宜补土官，或云可令管兵，或云不可令管兵，种种陈奏不一。云南、贵州离京甚远，往来移文，多需时日。遣该部贤能司官一员，前往会同云贵督、抚、提督，酌量彼处情形，详加定议具奏，则一举可毕矣。”康熙帝的这一表述，说明清朝统治层内部关于土司“宜补宜流”及“宜兵宜文”政策的认识是有差别的，故他要求派中央官员到云贵地区与疆臣一起讨论。但是，“一举可毕”之政策实难形成。虽然此次清朝中央派员到云贵地区与疆臣就土司政策进行商讨的具体过程与结果如何，笔者目力还未看到直接史料，但其他史料表明，“宜补宜流”或“宜兵宜文”的不同见解一直存在。

康熙二十五年，云贵、四川及广西督抚俱向朝廷上疏请“征剿土司”，康熙帝对此的态度则截然相反。康熙帝认为“从来控制苗蛮，惟在绥以恩德，不宜生事骚扰”，但蔡毓荣等人的奏疏中要求对土司征剿，其缘由是土司地区“所产金帛异物颇多”，不肖之人遂苛求剥削土司，若土司不遂其欲，则以土司抗拒反叛为由请求征剿。这样，地方官以杀少报多而虚冒军功，土司则“动生疑惧，携至寒心”，致使双方矛盾日深，与“四方底定，期于无事”的目标相逆。康熙帝批评云贵总督蔡毓荣、云南巡抚王继文等人“身为督抚，不思安静抚绥，惟诛求无已，是何理也？”并称对他们在云南的一些不妥之举早已悉知，只是从宽宥出发而不再复究，但要求他们谨慎从事。对于督抚们“请剿”的建议，康熙帝要求“传示九卿、詹事、科道，令其详议具奏”。最终九卿等会议称：“土司劫掠，应敕该督抚剿、抚并用。”此议才得到康熙帝允许。地方督抚积极主剿，但康熙帝却责问他们，并要求实行“剿、抚并用”之策。而在时隔７日之后，康熙帝又谕令兵部、吏部，称国家扫除逆孽、平定遐荒后，“负山阻箐之苗民”皆输诚供赋，各封疆大吏应“宣布德意，动其畏怀，俾习俗渐驯，无相侵害”，这样“庶治化孚于远迩”。针对云南、贵州、广西、四川、湖广等处的督抚、提督及总兵等文武官员不断向朝廷建议对土司用兵的情况，康熙帝指责他们在国家初步安定的形势下，“不惟不善加抚绥，更尔恣行苛虐，利其土产珍奇，资藏饶裕，辄图入己；悉索未遂，因之起衅，职为厉阶，蠢尔有苗，激成抗拒”，地方官员这种行为，实在“殊负委任”。此谕令与前引之认识相一致，认为反抗主要是由于地方官员苛虐所致。康熙帝强调“土司苗蛮，授官输赋，悉归王化”，他们“有何杌陧，互相格斗，无有宁居？”居于这样的思考，康熙帝要求地方官员应“洗心易虑，痛改前辙，推示诚信，化导安辑，各循土俗，乐业遂生”；同时，也要求“苗民恪遵约束，不致侵扰内地居民，以副朕抚驭遐方至意”；下令九卿、詹事及科道等会同一起针对上述问题提出建议，“逐一详议具奏”。从以上之论可看出，此时地方疆臣与康熙帝对管理土司过程中出现的具体问题的应对之策是存在不同认识的。

在明末清初的复杂形势下，这一时期土司的反叛，未必全因地方官员苛虐所致，但康熙帝却将其归结如此，实是多维复杂因素下的考虑。康熙二十二年，根据《清实录》所载，有名舒玉崑者，诬告当地土司阿五叛逆，阿五遂被在康熙二十一年才由湖广襄阳总兵调任贵州大定总兵官的张永祥“用非刑考讯”。对于此事，兵部认为应将舒玉崑“大辟”。然而，康熙帝却认为，“总兵乃边疆大吏，因用非刑考讯阿五，遽拟大辟”，这样“恐土司自此意气骄纵，渐至不遵法纪，此议太过”。直至兵部改议将舒玉崑判斩监候、张永祥革职，康熙帝才表示同意兵部所议。结合前引相关文献可以观察出，康熙帝既不希望边疆地方官吏“苛虐”土司，也不愿意土司“意气骄纵”而“不遵法纪”，实希望各安其位以求边疆安靖。诚如孟森之论，平定三藩导致八年动荡，“其时天下士夫皆有望治之心”。在此场景之下，西南诸省在三藩之乱后，更宜修举废坠以收拾人心，是故康熙帝主张对土司应“宣布德意”而使“治化孚于远迩”。当然，其原因也并不止此。萧一山认为康熙帝“受理学家的影响，认为学术是施政之本，藉以笼络士子；勤恤是养民之本，藉以收拾人心”，他“以实心行实政，极得休养生息之良效，而秉性又宽大，也颇有垂拱无为的作风”；孟森亦论：“圣祖之平三藩，为奠定国基之第一事，少年智勇，确为事实。又能功成不自骄满，力辞尊号，惟务讲学，开一代醇厚之风，较之明万历以来，不郊、不庙、不朝，而边将小小捕斩之功，无岁不宣捷颁赏，君臣以功伐自欺，以进号蒙赏，糜费国财，互相愚滥，其气象何啻天壤之隔也”。康熙帝具有的这一私人德性，也应是其主张对土司施行怀柔为主之策的重要因素。当然，其时清朝虽然统一全国，但北部仍面临漠北喀尔喀蒙古、卫拉特蒙古准噶尔部诸问题，而西南边疆刚刚稳定，自然不宜多起波澜。是故，上述相关地方督抚的建议若从区域局部而言，亦具有一定合理性，但康熙帝作为王朝的最高统治者，其审视问题的思路与决策自然会与地方疆臣存有差异。

从上引舒玉崑诬告事件中康熙帝的态度可以观察出，康熙帝对土司之怀柔政策实以稳定边疆民族地区为目的，而其怀柔亦并非完全放任，事实上可谓在一定范围内的妥协。康熙年间，清王朝不断加强在云南的军事力量部署。1682年，云贵总督蔡毓荣向朝廷上疏，称以往云贵督标设四营、兵四千名，但总督节制滇黔两省险要之地，又刚刚平定动乱正处恢复之初，认为“苗蛮错处，非设重兵，不足以资弹压”，要求增设一营，即云贵督标设五营。此议上奏后，康熙帝同意所请。1692年，时任云贵总督的范承勋则请改云南永北协为永北镇，设总兵官、游击等员；是年，范承勋又向朝廷奏请添设云南大理府城守游击一员、守备一员、千总二员、把总四员；1698年，时任云贵总督的王继文在平定新平县鲁魁山盗匪势力后，向朝廷上疏请求设汛增兵以巡防要害。前述历任云贵总督增强在云南军事部署的建议，康熙帝基本都表示允准。康熙帝同意加强在云南各地军事力量的部署，其目的自然是为了加强对云南的控制，其怀柔政策，事实上是建立在相对牢固的军事威慑的前提之下而实施的策略。军事力量的布置，是国家力量对地域社会控制的的重要表现，是影响地域社会政治变迁的重要因素，康熙朝在云南的军事部署，对云南地域社会政治形态的变化产生了重要影响，也是其怀柔政策的重要前提或保障。康熙五十三年，时任四川巡抚的年羹尧上疏称：乌蒙（原属四川，雍正朝改隶云南，今云南昭通一带）土知府禄鼎乾，掳掠贵州阿底土司头目禄世华人畜，经遣官晓谕，但抗不送审，请将禄鼎乾革职。康熙帝表示将派遣大员与云贵总督、巡抚等详审，若“土司闻遣京师大臣，惧而送出罪人则已；设或抗拒，即行征剿，事一举而毕也”。果如康熙帝所料，事后禄鼎乾即将掳掠人畜“退还和息”。这表明康熙帝的怀柔政策，是一种“威而后柔”的策略。

当然，在不断加强云南统治力量的同时，康熙时期总体上对云南土司政策表现出了相当的柔性，云南地方督抚也对康熙帝的思路渐有领悟。接替蔡毓荣任云贵总督的范承勋就言：“臣到任以来，凛奉严纶，抚恤土司，毋容扰害，屡次宣布我皇上威德于声教未迄之地。”表明之前康熙帝与疆臣在对待土司问题上的不同见解已经逐步统一。不过，这种意见的统一并非是彼此内心的完全赞同，背后的重要原因，自然离不开康熙帝这一最高统治者的认识在中央集专制时代的决定性作用。事实上，康熙帝时期仍不时有加强对土司管理、实行改土归流之议，据笔者目力所即，如云南永北人刘彬在《永昌土司论》、云南昆明人倪蜕在《土司说》中都强调了改土归流的必要性。钱穆曾论，雍正嗣位后，“中国已俯首帖耳不复反侧”。说明经过康熙朝的长期经营，清朝在全国的统治更加稳固。如前所论，康熙帝对土司的怀柔之策 ，既有其个人德性的因素，也是当时社会政治形势的客观产物。伴随时代场景与历史人物的变化，清代对土司问题的认识及政策也逐渐调整。雍正时期，清朝对云南土司的政策不再“威而后柔”，而是采取了更为积极主动的改土归流之策，可谓变革明显。

四、小 结

土司政治作为一种区域性的政治形态或制度，在多民族统一国家或王朝构建中表现了复杂的历史面相，是边疆区域社会与王朝整体同质及殊相并存的重要内容。研究土司政治，以王朝为中心的视野虽是审视这一问题的重要维度，但边疆社会、政治、族群、经济、文化等的多元性也是影响王朝视野的重要因素，共同构成了王朝土司治理中的多维面相。

任何认知或政策的形成，其来源并非单一，而是有着更为广泛而深层的诸多复合缘由所致。清初统治层对土司政治的认识及政策的异同，是历史与时代场景、王朝与边疆形态、政治现实与人物思维等诸多复杂因素综合作用的表现。清初的不同阶段，云南土司与清朝的关系属性是不同的；而清朝统治层对云南土司政治之认识与政策，既有传统观念延续或传承的一致性认知，也有清代政治场景或形态下的差异化内容。

在顺治朝统一云南的过程中，云南尚未纳入清朝治下，其对云南土司之“招抚”与“征讨”，是王朝更替形态中新势力与原有政治势力之间博弈的策略表现；云南纳入清朝治下后，如何实现在西南边疆统治的久安长治，是清朝统治者思考土司政治的重要目标与出发点。大致在康熙二十年之前，由于清初国基未固及云南社会政治的特殊性，其间之土司政策，难以形成相对稳定的机制。顺治朝对土司以“招抚”为主的政策，主要是为了尽快统一西南而稳定西南局势，而“征伐”则是对不服从统治者的自然手段。平定三藩之乱后，清朝统治者内部对云南土司政策的认识或治理土司的宽严尺度存在着不同认识。康熙帝主张的怀柔之策，是清朝国基初定但仍有西藏、准噶尔、台湾诸问题的困扰，以及其个人德性宽厚等多重原因交织而形成的治理思路；而地方疆臣关于加强土司管理或改土归流的见解，是结合边疆社会政治、族群、文化等多维因素的判断。虽然君、臣之间存在不同见解，但共同目的都是为了维护王朝统治的稳固。前述历时性的分析，虽然由于笔者目力所及文献的局限，无法完全或准确勾勒出边疆土司政治所包含的族群、文化、社会结构、经济、血缘、生态诸多形态，但清朝统治者的论述及认知，却时时受到边疆土司政治形势的影响或作用。如果改变观察的维度，事实上顺治、康熙两朝统治者关于边疆土司的认识与政策，虽然是王朝为中心的视野与思维，但不同时段统治层呈现的不同思考路径，可从另一维度表现出边疆社会、族群、政治、经济、文化的不同形态会对王朝认识及治策形成影响，二者是多民族统一国家（王朝）构建的重要内容。总体上，上述历时性的叙述，既有利于从不同维度较全面地深入认识清代云南土司政治的发展演变过程，也有益于了解雍正朝改土归流的历史背景。

编辑说明：文章来源于《民族研究》2019年第2期。原文和图片版权归作者和原单位所有。篇幅限制，注释从略。

编 辑 ：李建明 吴 鹏 贾淑凤

编辑助理：孙海梦

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