地方民办教育分类管理新政：现状、难点议题与治理策略|163

文源 | 现代教育管理·2019年第3期作者 | 王慧英，辽宁教育学院助理研究员，博士，主要从事民办教育政策研究；黄元维，辽宁教育学院研究员，主要从事民办教育政策研究编排 | 雲箋羽燕

《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》和国务院及有关部门制定的“1+3”文件，为民办教育未来发展确定了新的法律和宏观政策框架。同时，授权省级政府结合当地实际，制定符合当地实际的促进民办教育可持续发展的实施意见（简称“实施意见”）和配套措施，当前，各地“实施意见”所做出的不同政策选择呈现出了政策价值选择和创新能力的差异，具有重要研究价值。

一、各地民办教育实施意见文本评价指标与观测体系的构建

（一）评价指标的确定与观测点的提取

“实施意见”是地方政府贯彻国家法律法规精神，引领、规划、指导地方民办教育发展的重要政策文件，其相关政策文本的设计与国家实施意见在内容体系上一脉相承，在贯彻国家精神的同时，从地方民办教育发展实际出发，体现地方政策的理念与价值选择。截至2018年8月底，全国共有25个地区以政府文件形式印发了本地区实施意见。
本研究基于国家“实施意见”和25个地区“实施意见”的文本结构，结合国家授权省级政府的政策空间，提出了5个维度的一级指标。根据国家政策文本的框架内容分解提出“政策问题”18个，设立为二级指标。根据政策文本对二级指标内容设计，提取关键点，经专家评议，最终设立三级指标49个（见表1）。
表1：各省（自治区、直辖市）地方政策设计情况评价指标

序号

一级指标

二级指标

三级指标

党的领导

1.1.民办学校党建工作

Q1.各类民办学校党组织建设与隶属关系

Q2.向民办高校选派党组织书记

1.2.民办学校思想政治教育工作

Q3.工作定位

Q4.平台建设

Q5.队伍建设

分类管理制度

2.1.分类登记

Q6.过渡期时间

Q7.学校层次类别登记

2.2奖励补偿

Q8.计算方法

差异化扶持

3.1.用地政策

Q9.协议供地

Q10.出让金金额

Q11.时价定价

Q12.特别用地支持

3.2.税费优惠

Q13.企业和个人捐赠

Q14.企业办学校

Q15.非营利性民办学校免税政策

Q16.项目免税支持

Q17.与公办学校同等公用事业收费标准

3.3.社会力量办学

Q18.鼓励准入领域

3.4.拓宽融资渠道

Q19.金融产品开发与抵押制度

Q20.营利性民办学校融资

Q21.多元主体合作办学

3.5.财政投入

Q22.明确的财政拨款

Q23.生均公用经费的发放

Q24.明确的补贴标准

3.6.政府扶持项目

Q25.设立民办教育专项资金（基金）

Q26.其他项目支持

政府管理

4.1.收费管理

Q27.非营利学校自主定价

Q28.营利性学校市场调节价

Q29.试点开放

4.2.民办学校现代学校制度

Q30.董事会监事会制度

Q31.决策机制

Q32.优化人员构成

Q33.人员经验要求

Q34.明确校长权力

4.3.民办学校办学自主权

Q35.自主调整学科专业

4.4.民办学校招生权利

Q36.确定招生范围

4.5.规范与监管

Q37.资产过户费用

Q38.分类会计制度

Q39.财务监管措施

Q40.招生宣传备案

Q41.校园安全

Q42.违规办学处罚

权益保障

5.1.举办者权益

Q43.举办者的权利

5.2.教师权益

Q44.社会保险

Q45.户口迁移

Q46.公、民办学校教师流动

Q47.与公办学校同等业务培训、人才引进等待遇

5.3.学生权益

Q48.同等奖助学金

Q49.资助基金提取比例

（二）赋分与统计处理

本研究根据各省（自治区、直辖市）地方政策设计情况评价指标对各地实施意见文本进行分析，只确定各地实施意见中是否包含指标内容要素，对其表述准确与否不做任何判断。
对三个级别指标中的每项指标赋值1分，政策文本对指标内容有所表述，即可计1分，完全没有表述，计0分，分级计算。一级指标满分5分，二级指标满分为18分，三级指标满分为49分。一级指标观测地方政策文本要素的完整性，二级指标观测各地文本对政策问题关注完整程度，三级指标观测政策问题的解决途径与创新程度。据此分析我国民办教育地方实施意见设计的现状。

二、地方民办教育新政文本表达的现状分析

（一）政策文本要素较为完整

通过统计分析发现，25个地区的实施意见完全覆盖了一级指标提出的五个维度。通过二级指标得分统计：25个地区中有4个得到18分，其他地区17分（见图1）。
除广东、云南、湖北和山西四省在政策设计中有对举办者权益的专门规定外，各省实施意见中对所列的17个关键问题完全覆盖。同时，与国家实施意见的政策文本对比，各地新政在问题关注上与国家政策文本表述保持了高度的一致，就政策设计体系的完整性而言，政策文本体系结构要素较为完整，各地新政关注的政策问题基本一致。

图1：各省（自治区、直辖市）二级指标得分统计

（二）政策文本创新程度差异明显

研究统计了三级指标的得分情况（见表2），即三级指标在25个地区政策文本中出现的频次数量。通过Netdraw工具表达指标关注度之间、各省关注程度之间的关系（见图2），呈现出25个地区政策文本普遍关注的问题和尚未突破且有待在相关配套政策中明确的难点问题。普遍来看，难点问题基本体现在社会关注程度较高、政策创新突破难度大的方面，政府决策非常慎重。

表2：三级指标频次分布表三级指标频次三级指标频次三级指标频次Q1 1 Q18 4 Q35 22 Q2 14 Q19 23 Q36 23 Q3 25 Q20 21 Q37 5 Q4 23 Q21 23 Q38 22 Q5 22 Q22 8 Q39 22 Q6 20 Q23 11 Q40 24 Q7 9 Q24 12 Q41 25 Q8 5 Q25 22 Q42 22 Q9 24 Q26 8 Q43 4 Q10 4 Q27 7 Q44 25 Q11 22 Q28 25 Q45 16 Q12 5 Q29 8 Q46 14 Q13 25 Q30 25 Q47 25 Q14 24 Q31 24 Q48 24 Q15 25 Q32 23 Q49 24 Q16 4 Q33 19
Q17 22 Q34 20

将三级指标的分值对半分析，可以看到：得分在13分以下的指标有15个，占三级指标总数的30.6%，从分布来看，基本处于松散区域。如图2所示，三级指标的密集程度和关注圈大小反映了指标的被关注程度，圆形越大，且分布位置距离中心越近，表明被关注频次越高，反之，则关注程度越小。
从15项指标的内容看，大多为特色政策设计与操作层面政策设计的内容，如各类民办学校党组织隶属关系、分类登记中不同层次类别学校的规定、补偿与奖励的具体计算方法、土地出让金额、资产过户的相关费用、财政补贴的具体标准及生均教育经费的划拨等。
从其与二级指标的关系来看，这些具体操作层面的问题对二级指标“政策问题”的有效解决是至关重要的。在中心密集区域，地方新政对民办学校内部治理、财务管理、师生权益保障、办学自主权、营利性民办学校收费政策及学生资助等问题给予了高度关注，与国家实施意见保持了高度一致，对民办教育分类管理的推进起到了重要的保障作用。
由此可见，地方民办教育新政推进的症结问题依然处于具有操作意义的政策问题上，期待在后续配套政策中予以回应。

（三）区域间政策文本差异明显

图2中站位越靠边缘的省份，对三级指标的关注度越高，反之越低；分布位置越密集的省份，其政策趋同性越高。
从站位来看，浙江、上海与陕西，重庆与云南，湖北与海南，宁夏与安徽，四个区域站位较为密集，其地区间民办教育新政内容和创新举措存在一定趋同；广东省站位较远，其新政中特色内容较多；江苏、内蒙古、河北、辽宁、甘肃的站位比较靠近中心，表明其民办教育新政更加谨慎。同时，根据各地三级指标得分结果统计（见图3）发现，有4个地区得分在30分以下。
从政策文本看，这些地区主要以贯彻国家有关文件精神为主，虽有一定的地方创新，但政策文本沿用国家实施意见的表述较多，如江苏、内蒙古、河北等。12个地区得分在35分以上，显示其在一些问题上做出了突破和创新，如海南、浙江、上海、陕西、云南等。
由此可见，区域政策文本之间的差异是明显存在的。

图3：各省（自治区、直辖市）三级指标得分统计

三、各地民办教育新政中的难点议题与局部突破

（一）民办学校分类管理过渡问题

新的《中华人民共和国民办教育促进法》将具体期限的设置权力给了各个地方。其中，有两个关键问题需要各地政府予以正面政策回应：
一是关于各级各类民办学校选择分类登记的前提条件。如关于两类民办学校重新登记时的资产核算问题，选择营利性办学不必多议，但是选择非营利性办学的民办学校是否需要进行资产清算审核以作为未来办学奖补的依据？重新登记为营利性学校，学校资产、土地过户时，其缴纳税费的标准、土地出让金如何确定？地方政府和公共财政对不同办学属性的学校将提供何种支持？等等。这些前提条件是举办者选择的重要依据，也是推动民办学校分类管理的关键，应该予以明确。
二是关于民办学校办学的奖励与补偿问题。长期以来，关于民办学校举办者财产权利的界定一直处于不确定的状态，之前的法律规定尚未对民办学校终止时剩余财产处置形成有效依据[1]，加之关于民办学校财产权利的有关法律规定存在冲突，2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》对此问题又规定不明，使这一问题的处理和解决具有极大的难度。2017年3月15日《中华人民共和国民法总则》通过，对于举办者的法人财产权利形成了法律意义上的明确定论，地方民办教育新政对此应该有明确的回应，制定出具体的奖励与补偿办法。
当前，湖北、上海、广东和浙江等地已经提出了“奖励与补偿”的操作办法。如湖北省明确提出了补偿和奖励的比例和资金的来源。上海提出：补偿金额=（出资金额+折算利息）-（合理回报+折算利息），奖励金额=年度学费收入×（0.1×合格次数-0.5×不合格次数）的计算公式。

（二）民办学校的税收优惠问题

民办学校按照办学属性的不同可以分类享有税收优惠政策。但是，关于现有民办学校选择登记为营利性民办学校，分类登记之前的税费是否需要补缴？如果补缴，财务清算谁来组织？如何组织？结果如何认定？学校各类财产产权归属如何认定？国有资产和国家财政性经费如何确权？缴纳相关税费的范围和标准如何界定？这些问题尚不明确[2]。
新《中华人民共和国民办教育促进法》中的相关规定与《中华人民共和国企业所得税法》和《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》相关规定不一致，也是各地新政在民办学校税收优惠问题上尚没有提出明确而具体意见的缘由所在。

（三）关于民办学校的土地出让金和土地租赁问题

对于营利性民办学校来说，如果通过出让、租赁等有偿方式供应土地，假如后续办学转设为营利性学校，其需要变更土地出让方式，补缴土地出让款。而这笔款项的数额对民办学校来说额度巨大，直接影响到了举办者对办学道路选择的最终决策。
目前，关于补缴土地出让金问题，只有海南省明确提出：以划拨方式取得的用地，不改变土地用途的，应按规定补办土地使用权出让手续，并按国土部门同意补办时该宗土地经确认的市场评估价格40%补缴土地使用权出让金，土地出让价款可按有关规定在规定期限内按合同约定分期缴纳。
一些地区由于用地紧张，社会力量参与办学选择了租赁或使用科教用途以外的用地办学，面对新的用地政策，学校何去何从，需要在地方新政中对此给予回应。湖北省政府提出：允许社会力量使用其他非科教用途的土地先办学，用五年的时间作为考察期限。如果五年后学校还在持续经营，则可以直接协议出让方式而非招拍挂方式取得土地，办理用地手续。

（四）关于社会力量办学的准入政策

根据新法精神，各地新政均提出要积极鼓励社会力量办学，即“法无禁止即可为”。但对省级政府来说，一方面要积极鼓励社会力量办学，另一方面也要调控好省域民办学校的结构与存量。
从国家宏观教育战略发展来看，当前我国财政性教育经费“4%目标”已经如期实现并在保持适度增长的基础上，进一步筹措非财政教育经费，以便与财政性经费共同迈向“6%”甚至更高的“7%”目标，面向2030这一目标更应成为现实的期待[3]。这个差值，恐怕主要依靠社会力量和民间资本对教育的贡献。
在非基本公共服务领域，在职业教育、社区教育、老年教育领域等，尤其期待社会力量的充分注入。上海市支持社会力量举办各种层次类型的非营利性民办学校，鼓励社会力量举办或参与举办职业教育、继续教育、老年教育、社区教育和特殊教育。

（五）关于对民办学校的财政投入与扶持

对民办学校的财政投入和扶持是各地民办教育新政中均提及的重要问题。由于各地财政水平、各级各类民办教育需求程度以及民办教育发展水平的差异，长期以来，各地政府对民办教育发展的财政投入和扶持政策存在差异。新《中华人民共和国民办教育促进法》明确规定公共财政对民办学校的发展进行扶持，那么，各省就应该在地方政策中予以回应。但是，在已经出台的地方新政中，对此给予明确回应的省份并不多。
关于财政补贴标准，地方政府应明确财政补贴的基本条件、重点领域和相关标准，当前地方新政在此方面依然薄弱。关于设立民办教育发展专项资金，地方新政提及较多，但多为意向，明确将其纳入同级财政预算，确定资金额度的地方很少，只有陕西、云南、上海等地提出对已经设立的民办教育发展专项资金继续做大做强，发挥其对民办教育发展的重要作用。

（六）关于民办学校收费政策

民办学校收费政策是政府对民办学校的重要监管举措，应该成为促进民办教育发展的重要举措，同时也应该是受教育者权利的重要保障。一方面，收费政策过紧，会造成民办学校办学经费不足，资金负担过重，影响学校发展。另一方面，由于民办学校发展水平差异明显，在办学质量、办学条件和学校管理等方面存在极大差异，在分类管理的配套制度和措施尚未完善的背景下，一步到位的完全放开收费政策可能会在一些地区形成滥竽充数、扰乱民办教育市场的后果，各地新政对此非常谨慎。

四、落实新法精神推进民办教育新政地方创新的治理策略

（一）理性认识省域民办教育的历史贡献与地位作用

从历史轨迹来看，地方民办教育功不可没。作为省域教育事业的重要组成部分，民办教育的发展对地方教育事业的发展做出了重要的历史贡献。作为重要的补充性资源，在相当长的时间里，地方各级各类民办教育所提供的教育资源，满足了受教育者对紧缺教育资源的需要，为促进教育公平做出了重要的贡献。地方民办教育改革的探索与创新，为国家民办教育顶层制度的设计积累了丰富的经验。同时，民办教育的创新发展为地方经济社会发展培养了大量的人才，为推动区域创新体系建设做出了贡献。因此，民办教育的历史贡献与价值不能被忽视，应得到充分的重视。

从未来发展来看，民办教育的重要地位不可替代。党的十九大报告指出，我国社会的基本矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。在教育领域的表现即是：人民群众日益增长的对优质教育多元化的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾。作为地方教育事业的重要组成部分，民办教育已经成为满足人们多元教育需求的重要选择性资源，不可替代。《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出：“鼓励社会力量进入教育领域。拓展社会力量参与教育发展的渠道和范围。支持培育教育新业态，扩大教育需求与消费。”民办教育将有更多的机会参与非基本公共服务和非公共服务的供给，拥有更广阔的发展空间。

（二）加强国家层面必要的统筹与指导

目前出台的各地实施意见，主要还是体现对国家民办教育顶层设计的坚决贯彻，原则性较强，操作性较弱。涉及民办学校诸多权利保障问题的规定在省域间出现了很大的差异。目前，民办教育新法新政的顶层设计已基本完成，关键在于地方落实。
对于地方政府贯彻落实民办教育新法新政，国家有关部门既要考虑各地经济社会发展水平和对民办教育发展需求差异，给予地方充分的政策创新空间，更要正视各地政策创新能力和治理水平的差距，加强对各地的指导和统筹：一是要在国家层面，对民办学校的基本权利制定刚性规定，确定底线要求，从而确保不同区域间民办教育基本权利的实现；二是要在深入调研的基础上，对力度较大且符合新法精神的地方政策创新进行认真总结和积极推广，对与新法精神相左的地方政策及时纠正。

（三）提升省级政府落实民办教育新政的政策创新能力

地方治理水平与其经济社会发展程度、行政人员素质密切相关，曾有调查指出，人均GDP水平与治理能力显著正相关。[4]从已经出台的地方民办教育新政文本来看，上海、广东、浙江等经济发达省市的政策创新力度确实比较大；而一些近年来经济发展缓慢甚至下滑、经济总体指标相对落后的省份，其政策创新力度则比较小。这反映出经济发展水平和财政能力对地方制度能力建设影响较大。但经济并不发达的云南、陕西等省民办教育政策创新的力度也比较大，这又说明，地方政策创新的差距并不仅仅源于经济水平的差距，也反映出一些地方政府治理创新动力不足、勇气不够和治理能力、技术以及经验的不足。

区域民办教育政策创新是一项非常复杂的系统工程，涉及领域十分广泛，需要政府提升教育统筹能力，充分调动并协调各相关部门，积极鼓励多方面参与；需要政府与社会合作，吸收多领域专业人才充分介入。在政策制定的过程中，应当充分发挥行业组织和专业人士的作用；进行深入的调研，有足够的耐心切实、广泛听取民办学校和有关方面的意见。

（四）完备而可操作的配套政策是地方落实新法新政的关键

当前的地方实施意见，一些省份留白太多，这就导致新政的系统不完整，难以有效运行。浙江出台了最为完备的“1+7”文件；上海仅在培训机构的管理方面，就出台了“一标准两办法”。落实民办教育分类管理新政的诸多具体问题，需要靠一系列配套政策来回应和解决。
一是明确非营利和营利性两类民办学校的差别化扶持与鼓励措施。在制度层面，对于营利性和非营利性民办学校要一视同仁，都应有鼓励措施。就目前情况看，相关法律规定及政策文本，对于非营利民办学校政策问题作了较为清晰的规定，有利于促进其发展，而对于营利性民办学校的鼓励措施则需要进一步明确和具体化。
二是处理好学校自主办学与规范管理的关系。在充分保障学校依法自主办学的前提下，相关政府部门要切实加强民办学校办学活动的有效监管，完善民办教育质量评估督导制度，建立健全民办学校危机预警及干预机制，最大程度规避并管控好可能出现的各类办学风险。
三是处理好现有学校的选择及过渡问题。在民办学校法人类型选择上，应充分尊重举办者意愿，并尽可能简化相应的转设程序，最大程度降低制度性交易成本；处理好现有学校产权界定及补偿奖励问题，在研究制定现有民办学校终止清算剩余财产的补偿奖励办法时，应紧密结合现阶段具体国情，综合考虑初始出资、资产增值及行业属性等多种因素，做出既有利于稳定又有利于发展的规定，以保护和调动举办者的办学积极性；现有学校选择为营利性学校的，在对民办学校清产确权、重新登记的过程中，要充分尊重学校的社会贡献与办学实际；对于现有学校的分类登记，应遵循分类过渡、分步推进的原则，根据学校性质的不同，分类别设立过渡期限。

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主题一：新政策环境下的发展探索