居者有其屋，这是政权稳固的基础之一，无论是东方还是西方，政府都努力解决人民的住房问题。西方最早出现公共廉租房是在近代，19世纪下半叶时，英法提出了公共廉租房的制度构想，直到二战后英法才真正施行。这就是公共廉租房的鼻祖吗？自然不是。在中国长时间的封建统治中，公共廉租房作为一种福利政策，于宋朝时就已经形成了相对完备的体系。作为一个封建政体，宋朝能够比西方更早出现廉租房制度，背后存在怎么样的思考？

宋朝在经济上的管理十分细致，在房产、地产行业专门设置了名叫“店宅务”的机构进行管理。店宅务负责公屋的建造、维修及管理等工作，其中政府房屋出售是其最主要的收入来源。这部分政府房屋也就是宋代的公共廉租房，它存在两个特点：第一，租金低于市场中私人房屋的租金；第二，租金不会随意调整，并且租房者有相对范围的房屋使用权。

宋朝的公共廉租房规模已经相对较大。仅宋朝东京店宅务下属的公共廉租房就有上万数，方勺《泊宅编》中记载，天禧元年（公元1017年），东京的公租房规模高达23300间。此后的几代，公租房规模也是居高不下——“天圣三年，有屋二万 六千一百 间；熙宁十年,左右厢店宅务管赁屋一万四千六百二十六间,空地六百五十四段,宅子一百六十四所。”按东京当时的人口来算，这些公租房可以容纳2%左右的东京市民。与此对应的是，这些廉租房带来的财政收入并不特别高。以天禧元年为例，当年东京公租房的收入约为140093贯，平均下来每间房屋的年租金6贯左右，按照宋朝的钱币换算，6贯钱就是6000文，即公租房的日租金仅为16文钱，整个大宋一朝，公租房的日租金大致都在15文左右浮动，远低于普通百姓的日收入。

此外，宋朝统治者对于公租房使用者给予了相当的福利。首先，统治者规定店宅务对公租房要服务到位，不准扰民，也不准随意增加租金，要公平公正的处理事务，违背者要受到惩罚。其次，对公租房的安保工作要认真，夜间要设置专门的保安，房屋出现损坏等问题，官员要亲自到场检查。再者，公租房租住者在不影响公租房使用的情况下，可以对公租房装饰，管理者不可以阻止和额外加租，唯一的限制就是不允许转租。这些政策在当时来说，无疑是租房者的福音，价低质优，公租房无疑是一个完美的选择。

宋朝的廉租房，从所有权来看是属于政府，但其来源各不相同，主要有两个来源。

政府购买房屋。宋朝一改前朝的重农抑商，虽然没到鼓励商业发展，但也没有过分打压，因此，宋朝的房地产市场是相对活跃的，除了私人之间买卖房屋，政府也会和私人进行交易。这种政府购买形式主要有两种：一是将地皮和其上面的房屋一并购买；二是将原本属于政府的地皮租赁给商人或平民，任其盖房，租赁期结束后政府收回土地和上面的房屋，给予相应的补偿。

政府自建房屋。此前所提到的店宅务，主管的一项便是建造公房，店宅务中设有掠钱亲事官和修造指挥，由其负责在政府的土地上建造公房。一般情况下，掠钱亲事官编制50人左右，修造指挥编制500人左右，前者负责修房屋的钱款，后者负责房屋的建造。此类官方建造的公房是宋朝公共廉租房的主体。

除了以上所说的两个来源，宋朝的公共廉租房还有一些零星的来源。譬如因犯罪、欠钱导致房屋被政府没收，充当公房；或者一些富商巨贾、官宦后代捐赠给朝廷的房屋，《苏轼文集》中记载，吴越国君钱傲的后代钱晖曾向宋神宗上书：“临安有田园房廊，岁收一千三百四十贯有奇，太平兴国以后，寄纳本县。至大中祥符问，本处申明，蒙朝旨令杭州楼店务于军资库作臣家钱寄纳。”按照钱晖的意思，在吴越国降宋以后，他把自家的房子捐给朝廷。再或者有些家庭因各种原因绝后，废弃的房屋也由政府接收，作为公共廉租房。

03 宋朝为何形成廉租房

从根本来说，宋朝廉租房的目的还是在于维护统治者的统治。古代的平民百姓生活的存在两个刚需——土地和住房。土地对百姓生活的来源，但宋朝的土地兼并现象相当严重，所幸有发达商业能够吸引丧失土地的农民，勉强维持了稳定，但土地丧失带来的颠沛流离应当如何解决？宋朝政府采取了廉租房的措施。通过这个措施，统治者可以解决百姓最担心的问题之一，最大程度降低民变的可能性，稳固统治。《宋会要辑稿》中记载大中祥符五年(1012年)正月，宋真宗下诏：“以雪寒，店宅务赁屋者，免僦钱三日。”由此可见，官方通过廉租房可以达到处理灾害，施恩笼络民众的目的。

扩充财源，增加财政收入。由于宋太祖赵匡胤是通过兵变篡位，因此宋朝坚持重文轻武的国策，这也就造成了文官集团膨胀，冗官现象严重，官员工资成本很高；同时，北方常年有西夏、金、辽等政权威胁，宋朝边防压力巨大，不得不常年备有大军，军费开支颇巨，加上每年给这些政权的岁贡，三冗现象给政府的财政造成了巨大压力。廉租房带来的可观收入，多少能够缓解财政紧张的困境，譬如宋真宗在大中祥符七年时下诏，要求将店宅务的收入交由内藏库，此后又要求“内藏库拨钱六 十万贯付三司，添助支费”。

经济社会发展的客观需求。由于宋朝商品经济异常发达，出现了一批以东京为代表的的大型城市，城市化带来的人地之间的矛盾越发凸显，房价不断攀升，很多人穷尽一辈子也买不起一处居所；与此同时，私人租赁业务虽然也蔚然成风，但高昂的租金让不少人望而却步，经济发展带来了住房贵、住房难的问题困扰着宋朝政府。廉租房的推出无疑是很好的措施，在一定程度上缓解了这种住房矛盾，并且由于廉租房的规模庞大，在整个租赁市场中影响力不俗，也在客观程度上调控了租赁市场的价格，达到政府干预市场的效果。宋朝时，除了平民百姓，很多官员也会租住廉租房，毕竟工资实在有些低，买房遥遥无期。

清明上河图中繁荣的宋朝

尽管宋朝的廉租房存在很多政治、利益方面的考量，但也实实在在的给予平民百姓好处，或许这种廉租房制度与现代廉租房制度相比并不成熟，存在很多缺陷。但其中体现的“仁”、人性化色彩是值得肯定的，它为后世王朝解决住房问题提供了范例。

参考文献：《泊宅篇》、《苏轼文集》、《长编》、胡建华《宋代城市住房政策研究》等