规划词典
空间规划类术语
“一书两证”
“一书两证”：是对我国国土空间规划实施管理基本制度的一个简称。
新"一书两证"为：《用地预审与选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。
"一书两证"核发的目的是：根据依法审批的国土空间规划和有关法律规范，对各项建设用地和各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，使其纳入城市规划的轨道。
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“一书两证”行政许可的建立背景
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“一书两证”是1978伴随着国家改革开放逐步建立起来的。
1978年原国家计委、原国家建委、财政部共同颁布《关于基本建设程序的若干规定》，明确规定：“凡在城市辖区内选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件”。“一书两证”的城乡规划实施管理制度即建立起来。
1985年原国家计委、原城乡建设环境保护部合发的《关于加强重点项目建设中城市规划和前期工作的通知》又强调：“各级计委在审批建设项目的项目建议书和设计任务书时，应征求同级城市规划主管部门的意见”。
《城市规划法》第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”。
在《城市规划法》时期，已确立“一书两证”的行政许可体系。
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机构改革之前规划到建设全流程
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规划到建设全流程为：
城（镇）总体规划
控制性详细规划
提出规划条件
建设用地规划许可证
建设工程规划许可证（含建设工程方案总平面图审查）
建筑工程施工许可证
规划核实
竣工验收
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机构改革之前的建设项目审批流程
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机构改革之前规划、国土分离，建设项目审批在两个部门互为前置，互相钳制，建设项目审批流程依次为：
提出规划条件
招拍挂出让土地
签订土地出让合同
领取建设用地规划许可证
批复建设用地批准书
不动产（土地权属）登记
这个审批流程，使得审批效率降低，部门间推诿扯皮时有发生。
世界银行2018年《世界营商环境报告》中，中国的“建筑许可”的排名在全球190个经济体中排名172，其中北京的手续数达到了23道、时间达到了208天；上海的手续数达到了23道、时间达到了279天。
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规划许可和用地审批改革
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2019年9月17日，自然资源部印发自资规［2019］2号文，以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革，将建设项目审批流程涉及的项目立项、用地规划审批、竣工验收阶段的同类审批事项合并处理，是为了避免多个主管部门多头审批、多次发证，以简化流程提高效率。
自然资源部规划许可和用地审批改革目的是，一类事项一个部门统筹，一个阶段同类事项合并。
国家正在建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，统一所有国土空间用途管制。
机构改革前，城乡规划许可、建设用地审批分别由“两个部门”（原城乡规划部门、原国土资源部门），依据“两部法律”（《城乡规划法》《土地管理法》）、两类规划（城乡规划、土地利用规划），按照“两套程序”办理，存在同类事项多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题，影响投资落地效率。
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改革后的“一书”：《用地预审与选址意见书》
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自资规［2019］2号文明确，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
将建设项目选址意见书、用地预审意见两项行政许可合并为一项，名称为《用地预审与选址意见书》。由各地的自然资源主管部门，则统一核发《建设项目用地预审与选址意见书》。对于项目立项，合并了规划选址和用地预审。
改革之前
规划选址和用地预审都处于建设项目的立项阶段，这也是用地规划的两个前置条件，建设单位需要到原城乡规划、原国土资源两个部门分别办理审批手续，容易导致重复审批、审查意见不一致等问题。
改革之后
将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见，由自然资源主管部门一个部门统筹负责，统一核发建设项目用地预审与选址意见书。
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《用地预审与选址意见书》
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1、办理层级和权限
属于国家、省、地级以上市人民政府及其发展改革部门批准、核准的建设项目，由各地级以上市自然资源部门核发用地预审与选址意见书。
属于县级人民政府及其发展改革等部门批准、核准的建设项目，由县级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。
跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上一级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。
2、办理流程
涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；
经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。
用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。
使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；
需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。
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改革后的新“一证”：《建设用地规划许可证》
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建设用地规划许可证，是依据城乡规划，尤其是控制性详细规划对用地位置、面积和范围作出要求给予建设单位的一个法律凭证。
过去，规划与国土分属两个部门，这也使得建设用地规划许可证的行政确认功能被弱化，一些地方甚至出现拿到土地使用权证后，再去领取建设用地规划许可证的情况，而这在《城乡规划法》和《土地管理法》中是不被允许的。
因此，用地规划审批改革，合并建设用地规划许可和用地批准。
自资规［2019］2号文明确，将建设用地规划许可证、建设用地批准书两项行政许可合并为一项行政许可，合并后名称仍为《建设用地规划许可证》。
今后，各地的自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证，不再单独核发建设用地批准书。
改革之前：建设用地规划许可证、建设用地批准书由原城乡规划部门、原国土资源部门分别依据《城乡规划法》、《土地管理法》核发。
对于划拨用地的项目，建设单位要先申请建设用地规划许可证，取得以后申请用地，经县级以上政府批准后，由原国土资源部门发放划拨用地决定书，划拨土地；
对于出让土地的项目，原国土资源部门要先向原规划部门取得出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，向规划部门领取建设用地规划许可证，再由国土资源部门核发建设用地批准书，交付土地。
改革之后：将建设用地规划许可证和建设用地批准书，合并为新的建设用地规划许可证，由自然资源主管部门统一核发, 不再单独核发建设用地批准书，保留划拨决定书和土地出让合同，在程序上实行同步办理，实现用地审批与规划许可的实质合并。
符合划拨用地条件的，由市、县自然资源部门同步核发建设用地规划许可证和划拨决定书；
以出让方式取得国有土地使用权的，建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，市、县自然资源主管部门向建设单位核发建设用地规划许可证，不再核发建设用地批准书。
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《建设工程规划许可证》的作用
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《建设工程规划许可证》的作用是：
从规划实施的角度，建设工程规划许可证是规划指导建设、保证符合规划的重要环节。
从规划核实的基准，建设工程规划许可证担负着保障建设依规划实施的重要责任。
从方案总平面图的审查，征求相关多个部门的意见，诸如园林、市政、消防、人防等部门，建设工程规划许可证承载着对技术性把关的职责。
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改革后会有哪些成效？
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规划是对空间资源的分配，建设则是对空间资源的占有。
在机构合并、调整和重组了多项职能一年多之后，新组建的自然资源部，在推进并深化土地、规划领域的行政审批制度上进行了改革。
这些涉及房地产、项目用地等多方敏感利益的土地、规划领域的行政审批制度的重大调整，是城乡规划领域审批职能与国土资源领域审批职能的重组，在实际实施层面的“关键落地”举措。
目前为止，地方一级政府基本已经完成国土资源主管部门与城乡规划部门的合并重组。
在权力重构完成之后，应用层面的深化改革即将开始。
规划许可和用地审批改革的成效可以反映在：
优化营商环境，降低经济成本和时间成本。
不再多头审批，由外到内全面提高效率，减少行政资源浪费。
参考资料来源：
1、黄玫 《国土空间规划体系变革影响规划权实施的博弈研究》
2、综合资料
图 | 摄图网 文 | 新土地规划院小林
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