一、程序选择
在审判实务中，被拆迁人之所以经常对强拆行为提起确认违法之诉，归根结底是对安置补偿不服，认为其安置补偿利益没有得到满足、其合法权益没有得到保障。当强拆行为被确认违法之后，有的被拆迁人选择继续提起补偿之诉实现救济，而绝大多数被拆迁人则选择赔偿程序实现救济。当然，要求行政机关履行补偿职责能够在诉权行使中实现对当事人合法权益的保护。但是，被拆迁人往往更倾向于提起赔偿之诉，一方面赔偿能够吸收补偿，相比补偿程序，行政赔偿具有惩罚性，对当事人保护更加彻底；另一方面行政补偿一般对应的是合法行政行为，而行政赔偿则对应着违法行政行为，在程序设计上也更加顺畅自然。需要强调的是，行政赔偿与行政补偿程序不能重复适用。在一个行政行为被确认为违法并已经启动赔偿程序时，被拆迁人不能重复或者交叉运用救济手段，再行寻求行政补偿。〔15〕因此，当房屋强拆被确认违法后，被拆迁人既然已经提起赔偿之诉，原有的补偿问题可依法转化为赔偿程序解决，人民法院应直接进行实体审理并就赔偿问题作出行政赔偿判决，无需另行通过征收补偿程序解决。
当违法强拆案件进入赔偿程序后，有的被拆迁人对赔偿机关的先行处理行为不服诉至法院。人民法院应就当事人的实质争议进行审查，而非以行政赔偿决定为审理重点予以审理，这样能够避免出现行政机关多次作出、撤销行政赔偿决定的情形，防止赔偿案件久拖不决。还有的被拆迁人以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿机关的行政赔偿问题。对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，国家赔偿法规定的救济方式是直接起诉赔偿机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿机关的行政赔偿问题作出处理的情形。〔16〕与起诉赔偿机关相比，起诉复议机关不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决赔偿问题，容易形成循环诉讼。
二、处理原则
人民法院在审理行政赔偿案件时，要坚持全面赔偿和公平合理的理念。〔17〕首先，为体现对违法强拆行为的惩戒，对被拆迁人的相应赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。其次，应当考量其他被拆迁户以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合被拆迁人实际情况，以填平补齐其受损的财产权利为限，并尽可能给予被拆迁人必要、合理的照顾和安排。再次，针对赔偿案件应尽可能协调化解争议，如果难以达成一致意见，在裁判规则上需要结合案件具体情形选择适当的裁判方式。并非所有违法强拆引发的赔偿案件都适宜由人民法院直接判决具体的赔偿内容，有一些案件需要考量社会影响和法律效果，人民法院可以判令先由行政机关作出赔偿决定，但在判决中要明确行政机关作出赔偿决定的大致标准和底线（赔偿方式、赔偿标准和范围等），从而充分发挥司法权的监督性和行政权的专业性，更有利于妥善处理争议。
三、赔偿方式
在赔偿案件中，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。被征收房屋如果依法拆除，被拆迁人既可以选择按征收决定公告之日的市场评估价进行货币补偿，也有权要求在改建地段或者就近地段选择类似房屋予以产权调换。因此，对国家赔偿法第三十六条关于“直接损失”的理解，不仅包括因违法强拆造成的直接财产损失，还应包括被征收人所享有的全部征收安置补偿权益，如产权调换安置房、过渡费、搬家费、奖励费等。为确保被拆迁人获得及时、公平、公正的救济，在确定赔偿方式时，赋予被拆迁人既可以选择货币赔偿，也可以选择安置房屋的权利，这样能够最大限度保障被拆迁人获得安置补偿权益，符合国家赔偿法的立法精神。
四、赔偿标准和范围
1、被强拆房屋损失的赔偿。
对被拆房屋损失的赔偿，应以被征收房屋的价值为限，目的是填平补齐被拆迁人受损的财产权利。〔18〕如果征收决定公告时间与实际赔偿时间相隔过长，市场行情发生了很大变化，这时以征收决定公告时的市场价格作为赔偿标准不足以保障被拆迁人的居住权益。针对此种情形，应确定合理的赔偿时点，一般选择确认违法时、委托评估时或判决作出时作为赔偿时点，总而言之，赔偿标准的确定要确保被拆迁人能够购买、得到与之前相当的房屋、与其他被拆迁人相当的房屋，满足其实际居住利益，确保其居住条件不降低、有改善，维护政策的连续性和社会的稳定性。同时，与补偿利益相比，赔偿要考虑给予被拆迁人适当的照顾和安排，以体现对违法强拆的惩罚性。由于被拆房屋不仅包括有证房屋，还包括很多无证房屋。对征收范围内无证房屋的处理，政府应当组织有关部门依法进行调查、认定和处理，而不是与违章建筑一概论之。当无证房屋遭遇违法强拆时，人民法院应当综合考虑建造历史、当时立法状况、房屋建设的时间和动机、房屋来源和使用现状、居住利益等因素确定是否赔偿。
2、室内物品损失的赔偿。
因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作物品清单，致使被拆迁人难以履行举证责任，行政机关也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在被拆迁人就损失金额提供证据初步证明其主张的情况下，依法作出认定。被拆迁人的室内物品因违法强拆灭失，在双方均对室内物品无法提供证据予以证明的情况下，人民法院可根据被拆迁人提供的现场照片、物品损失清单，结合日常生活经验，考虑物品折旧等因素，对被拆迁人的赔偿请求合情合理进行酌定处理。关于非日常生活用品的大额财物损失，被拆迁人应当提供有说服力的证据，以证明这些财物在拆除现场客观存在以及各自的具体价值，否则法院缺乏酌定的基础依据。
3、停产停业损失的赔偿。
在强拆案件中，经营性用房被违法强拆，往往会产生停产停业损失。对停产停业损失的赔偿标准一般参照补偿标准确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。从各地规定来看，补偿标准并不一致，大多要求具备被征收房屋属于非住宅的合法建筑、有合法有效的营业执照、办理税务登记并具有纳税凭证等条件。把握的原则是，停产停业损失只是补偿因征收给被拆迁人经营造成的临时性经营困难，具有过渡费用性质，因而只能计算适当期间或者按照房屋补偿金额的适当比例计付。〔19〕被拆迁人在征收或者侵权行为发生后的适当期间，也应当及时寻找合适地址重新经营，不能将因自身原因未开展经营的损失，全部由行政机关来承担。
4、临时安置费、逾期利息等其他损失的赔偿。
对于临时安置费的赔偿，征收补偿安置方案对此已经予以明确，赔偿标准可以参照执行。但是，临时安置费的具体标准不能低于各地确定的统一标准，当数额过低时侵害被拆迁人正当利益时，应当按照“就高不就低”的原则依法赔偿。对于逾期利息的赔偿，行政机关在违法强拆后理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法赔偿金，尽可能减少被拆迁人的损失。若赔偿金不计付利息，则可能使被拆迁人的损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使行政机关拖延履行赔偿义务。〔20〕当然，事后基于赔偿时点确定的赔偿数额高于应当按时支付的赔偿金数额和利息的除外，因为此种情况利息损失已被吸收，不应再重复计算。对于利息的计算标准，在目前法律并未作出明确规定的情况下，可以通过类比国家赔偿法最相近似的具体规定来衡平赔偿标准。
〔15〕参见最高人民法院（2018）最高法行申8212号行政裁定书。
〔16〕参见最高人民法院（2018）最高法行再128号行政裁定书。
〔17〕参见最高人民法院（2018）最高法行再163号行政赔偿判决书。
〔18〕蔡小雪、郭修江：《房屋征收案件审理指引》，人民法院出版社2015年版，第181页。
〔19〕参见最高人民法院（2017）最高法行再101号行政判决书。
〔20〕参见最高人民法院（2017）最高法行再5号行政赔偿判决书。
作者：王海燕 温贵能，山东高院行政庭
本文节选自：《法律适用》2019年第20期
原文标题：实务研究：国有土地上被征收房屋强拆案件的司法审查
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