1889年（明治22年）2月11日，明治政府颁布《大日本帝国宪法》，其中明确规定了众议院的相关条例，众议院由依法选举产生的议员组成，但政府对众议院的选举资格限制非常严格，当时有选举资格的只占全国人口1%左右。众议院有立法权和财政预算权，但实际上议会不是最高立法机关，议会通过的法律必须得到天皇的认可，而且天皇可用紧急敕令等方式直接立法，因此可以说议会没有立法权。
众议院对政府的财政预算有优先审批权，这使议会对政府的一些政策和活动有一定的约束力。虽然政府极大地限制了众议院的权力，但明治宪法作为亚洲第一部宪法，接受了自由民权运动的部分要求，建立了议院，给国民提供了合法的政治活动场所，促进了政党政治的形成。
明治宪法一颁布，黑田清隆首相就提出政府将对议会和政党实行超然主义的政策，即“政府不会倾向某一政党来排斥其他政党，定秉持至公至正的态度，政府有向天皇推荐总理之责任，辅佐天皇履行职责之功能，但政府决不捏易被政党所左右。该政策的实质是排斥政党于政权体系之外。
1890年，日本准备开设帝国议会，民党各派开始巧极准备。大同团结运动发生分裂后，原自由党左派组成“大同协和会”，右派组成“大同俱乐部”，此外还出现了“明治俱乐部“、“保守正中派“等许多政党，而且各政党派的动向十分活跃。在这种情况下，板垣开始到各地游说，呼吁各党派再组建爱国公党。
1月21日，大同协和会组建了再兴自由党；5月5日，板垣退助筹建了爱国公党。到5月15日，大同俱乐部、再兴自由党、爱国公党三派决定合并起来，应对即将举行的议员选举。在7月1日进行的众议院议员选举中，各党派在300个议席中占了174个。1890年9月15日，联合三派（大同俱乐部、再兴自由党、爱国公党）联合九州同志会（原自由党退党的部分人）成立了立宪自由党。在开帝国议会时，众议院共300个议席，其中自由党有130个议员，立宪改进党有40个议员，两党占了56%的席位。
时任首相山县有朋对选举结果深感不安，他在“超然主义”政策的基础上，提出了“三分鼎立”政策，即不能让某个政党势力处于优势地位，竭力使两个政党对立来保持势力平衡，建立御用政党来介入两党间操纵议会。基于三分鼎立政策，政府派于1890年9月成立了“大成会”。政府多次解散众议院，试图将政党消灭。开设议会初期，民党在与藩阀政府争斗中，有时被政府弹压，有时被政府拉扰而作出妥协。
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