【作者】靳海婷 （中南财经政法大学法学院，宪法学与行政法学博士研究生，研究方向：宪法学、立法学） 【来源】北大法宝法学期刊库《河北法学》2019年第12期 （文末附本期期刊要目） 。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：暂行法产生自新中国建立之初，并在我国法律体系形成过程中发挥着重要作用。通过暂行法发展历程的考察，暂行法立法数量增减与改革进程具有密切联系，可以证明暂行法是调节改革与立法关系的一种重要立法形式。依据立法数量的变化，暂行法发展可划分为萌芽、激增、首次下降以及下降缓和等四个阶段。各时期暂行法都有不同的存在原因，并在主体、内容、程序与法的构造等方面表现出各自特点。暂行法总体上形呈现出立法主体扩大与制度空间扩展、立法内容差异化、立法程序公开化与科学化、法的构造不断进化等趋势。暂行法历经七十年发展，立法实践有余但规范程度不足的问题凸显。欲实现暂行法“依法立法”的目标，维护法制统一，可通过限缩立法主体、限制立法权限、限定立法程序、完善法的构造等方式，实现暂行法的规范化发展。关键词：暂行法；立法主体；立法权限；立法程序；法的构造引言

自新中国建立以来，我国法律体系中一直存在一类以“暂行”“试行”命名或者作为题注的，可称为暂行法的立法形式。 它是我国立法者在探索立法道路和创制法律体系的过程中发展起来的。 根植于本土文化并实践于本土道路的暂行法，是具有中国特色的立法形式之一。 展开对暂行法发展历程的研究，既可以以小见大地把握中国立法的特点与脉络，又可为探索适合我国立法发展的独特道路作铺垫。

理论上，暂行法是一种分散的、以临时性规则为中心的法，是社会关系急需调整而立法者缺乏相关经验而采取的临时性立法形式。 实践中，暂行法常与改革等国家发展的特殊时期联系在一起，具有相当的实用价值。 暂行法以法的实施为检验基础，用客观事实证明立法内容的有效性。 “以事实说话”的方式消除人们对“创新”立法内容的疑虑，同时增强了立法的可接受性。 此外，因暂行法在时间和空间上的可控性，且以明确的立法目的为指向，为立法节约了制度成本，同时提高了立法的效率。

尽管暂行法极具中国特色与实用价值，但是学界对于暂行法的关注不多。 目前的研究，要么是从现状出发主张规制暂行法的立法，要么是依附于试验立法等研究领域略涉及暂行法的规范研究，而缺乏针对暂行法发展历程的科学考察与深入研究。 既然暂行法是在我国立法探索道路中发展起来的立法形式，脱离或者无视历史的客观环境来理解甚至规划暂行法立法，难免有失偏颇。 基于此，本文以暂行法的发展历程为研究对象，试图挖掘暂行法发展过程中的中国立法所具有的某些特色。

在研究思路上，本文基于暂行法立法数量的演变轨迹，划分出暂行法的四个发展阶段。 通过探索暂行法在各阶段的起因与特点，得出暂行法这一立法形式的立法趋势与规律。 在文章结构上，本文主要依时间次序分别考察新中国建立时期、改革开放初期、《立法法》颁布后以及中国特色社会主义法律体系建成后等四个阶段的暂行法立法现象。 在文章内容上，以总结每阶段暂行法的立法特征，分析其内在立法规律为主要研究内容。 最后在结论上，揭示了我国暂行法的发展趋势，反思暂行法的立法规范不足，探讨暂行法如何实现依法立法的目标。

一暂行法立法的整体概貌

2.暂行法的立法激增时期（1970年至1999年）。这一时期的暂行法立法数量特点可归纳为： 第一，承接上一阶段，这一阶段的暂行法的立法数量存在明显的转折点。 这个转折点大致处于1979年前后五年时期。 在此之前，中央与地方层面的立法总数都未达到百位数。 此后暂行法立法数量急剧增加。 第二，该阶段的暂行法立法数量逐年扩大，基数不断增加。 中央与地方的暂行法立法数量突破了百位数，特别是暂行部门规章与暂行地方政府规章更增长至千位数。 这不仅说明了我国立法在不断完善的同时，立法所面临的不确定性增加，才导致暂行法这一立法形式得到不断应用。 第三，该阶段的暂行法立法数量的增长速率较高且稳定。 中央层面的暂行法立法数量从48部增加至1878部，地方层面的暂行法立法数量从5部增加到3156部。

3.暂行法的立法首次下降时期（2000年至2010年）。这一阶段的暂行法立法数量特点显示为： 第一，暂行法立法数量从增长转折为下降。 该转折大致发生在1999年前后。 上图显示，暂行法的立法数量的峰值大致出现在1999年，中央层面的暂行法立法数量达到1878部，地方层面的暂行法立法数量达到3156部。 此后暂行法立法出现下降趋势。 第二，暂行法立法数量的下降速率较高。 从图中立法数量线段的斜率可知，该时期的暂行法立法逐年下降，并且下降的速率较高。 中央层面的暂行法立法从峰值的1878部降至454部，地方层面的暂行法立法从峰值的3156部下降至1028部。

4.暂行法的立法下降缓和时期（2011年至2019年）。这一阶段的暂行法立法数量特点概括为： 第一，暂行法立法数量仍呈现下降趋势，中央层面的暂行法降至296部，地方层面的暂行法降至474部。 中央与地方暂行法立法数量再次趋近。 第二，暂行法的立法数量下降速率趋缓。 较于上一阶段的暂行法，本阶段的暂行法下降的速率较小。 中央与地方的暂行法立法数量均大致缩小一半左右。 值得注意的是，与萌发时期暂行法的央地立法数量对比关系相反，此阶段的地方暂行立法数量高于中央立法数量。 原因在于，地方层面更具有创新的活力和主动需求。

基于暂行法立法数量在时间轨迹上的分析，暂行法的立法从新中国建立时起就未曾中断过，且暂行法立法规模的变化与国家的改革发展步伐基本一致。 恰好印证了莱昂·狄骥的判断： “从某种意义上讲，国家的变迁也就是法律的变迁。 ”可见，暂行法是探索我国改革与立法关系问题的不容忽视的具有中国特色的立法形式之一。 考察暂行法这一立法形式的历史进程，可以发现我国立法的独特思想，为形成立法的本国特色助力。 二各时期暂行法的立法回顾

（一）新中国建立初期：暂行法为国家体制变革提供过渡的立法形式

在新中国建立之初已存在暂行法的立法形式。 该时期的法制体系是在摆脱旧制度和旧思想的基础上建立起来的，国家和社会的各领域都亟待立法予以规范。 对于缺乏相关立法经验的领域，则以暂行法的形式予以过渡。 例如，1951年中央人民政府委员会第十二次会议通过《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》作为过渡并积累立法经验，至1954年全国人大第一次会议通过了《人民法院组织法》《人民检察院组织法》。 又如1958年《处理义务兵退伍的暂行规定》为1987年《退伍义务兵安置条例》积累了立法经验等。 这些暂行法的产生，源自于人们对法治的重要作用的基本共识。

由于新中国建立时期法制建设尚处于起步阶段，有法可依的观念虽普及但囿于各领域法律法规的贫乏，因此，要在短时间内形成基本的国家治理法律框架，就只能通过暂行法的形式进行立法。 即在一些既不成熟又非常急需的基本法律领域，总结现存的经验教训并使之定型化，以暂行法的形式呈现。 新中国建立初期以暂行法形式提供立法过渡有其深刻的根源。

第一，全民法治意识的觉醒。新中国建立时，人们普遍认识到要以法治国代替“封建人治”。 中共八大明确提出了法制建设的目标，即“我国目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法治。 ”

第二，新旧法律思想界限的划清。新中国是在彻底废除国民党的“六法全书”，而原有解放区内形成的法律体系尚不完整的背景下建立起来的。 这决定了新中国建立初期存在大量法律空白，构建社会主体法律体系成为迫切的任务。 作为为数不多的社会主义国家，尚缺乏社会主义法制经验，而直接移植西方法律存在体制上的壁垒。 因此自我探索成为新中国填补立法空白的唯一选择。 董必武在分析新民主主义国家政权时指出，“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度，我们把旧的打碎了一定要建立新的。 否则就是无政府主义。 如果没有新的法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？ ”

第三，立法方针的指导。1957年周恩来在第一届全国人大第四次会议的政府工作报告中指出，“在国家建立之初，特别是在过渡时期，政治经济情况变动很快，在各方面制定带有根本性的、长期适用的法律是有困难的……在这种情况下，国家颁布暂行条例、决定、指示等作为共同遵守的工作规范，是必要的、适当的。 只有在这些条例、决定、指示行之有效的基础上，才可以总结经验，制定长期适用的法律。 ”总之，在新中国建立初期构建社会主义法律体系的过程中利用暂行法形式予以过渡，保证了国家和社会建设初期有法可循，同时积累了立法的本土经验。

新中国建立初期所制定的暂行法，主要发挥着“新旧体制”之间的过渡作用，可总结出以下几个特点：

第一，暂行法的立法主体集中于中央。具体表现为： 其一，受新中国建立时期一元立法体制的影响，立法权集中于中央。 虽然地方各级政权具有极为有限的立法权限，但就暂行法而言，这一立法形式主要被中央立法主体所采用。 其二，中央层面制定的暂行法律具有过渡性，且这种过渡性可能源自制定主体的临时性。 此阶段暂行法律的制定主体为中央人民政府委员会、政务院。 根据《共同纲领》第12条及《中央政府组织法》第15条的规定，中央人民政府作为全国人大闭会期间行使国家政权的最高机关，政务院行使颁发决议命令等职权。 然而在1954年之前的这种体制安排具有明显的临时性特点。 由此推断中央人民政府、政务院颁发的暂行法律具有过渡的性质。 在人民代表大会制度确立以后，具体为1954年至1969年期间，所制定的法律中都未采用暂行法形式立法。 暂行法仅在国务院制定的行政法规中出现。 总之，新中国建立时期的暂行法集中于中央立法并体现出过渡性质。

第二，暂行法的立法内容主要集中在基本法律领域，部分甚至涉及宪法性法律。国家作为法人是这一共同体的国内法律秩序的人格化。 因此，一个国家的建立是共同体法律秩序的汇集。 国家建立初期往往始于基本的法律秩序的建构。 据此，新中国法制建设初期的立法内容上的特征为： 其一，基本涉及国家所面临的重要且迫切的问题； 其二，内容形式上的薄弱导致立法具有暂行性和临时性的特征。 因此，该时期涉及的基本法律领域的立法常以暂行法形式呈现，甚至某些宪法或宪法性法律都使用了暂行法立法形式予以过渡。 例如，《共同纲领》虽在名称上未含有暂行字样，但是其在新中国建立时期起到了临时性宪法作用是毋庸置疑的。 另如《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》等都是以暂行法形式呈现的宪法性法律，为国家建立提供了过渡的合法性基础。

第三，暂行法的立法过程缺乏科学论证与民主参与。囿于新中国建立时期的立法体制的不甚完善，立法程序的相关细节均缺乏明确的法律规定，许多立法活动的开展步骤仍在摸索之中。 可推断，暂行法的制定极可能同样缺乏程序上的科学论证与民主参与的制度保障。 暂行法萌发于新中国建立初期，在这段历史时期（特别是1949年至1954年间），国家立法的主要任务是摧毁旧政权的法律制度和法律体系之后，迅速建立起自己的法律秩序以巩固自身政权的合法性。 可见，暂行法在立法过程上的封闭性与简单化隐含着深刻的政治考量。 因此，为保护新政权下的社会秩序，立法以效率优先的做法符合该历史阶段的国家发展目的。

第四，暂行法以“暂行”“试行”作为法的名称的组成部分。1949年，政务院颁布《大行政区人民政府委员会组织通则》，其中规定“大行政区政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报政务院批准或者备案。 ” 1950年，政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》确认了，“省、市、县人民政府有权拟定与本行政区域有关的暂行法令条例、暂行条例或单行法规。 ”此外，并无更详细具体的关于暂行法的制定规定。 这一阶段虽然在立法规则与立法指导思想上明确了暂行法的立法形式，却没有暂行法关于法的构造的详尽规定。 立法实践中，几乎都以“XX暂行条例”、“XX暂行办法”、“XX试行条例”、“XX试行办法”等命名形式构造暂行法的名称，而这种命名形式对接下来的各时期暂行法的构造产生了深远的影响。

（二）改革开放初期：暂行法为经济体制改革提供探索的立法形式

如果说新中国建立初期法制建设的最重要的时代背景是“废除伪法统，建立新法制”的政权交替，那么改革开放时期的法制建设是在国内遭受挫折和国外面临竞争的“双重逼迫”下进行的。 随着1978年十一届三中全会的召开，彻底否定了“两个凡是”的方针，重新确立解放思想，实事求是的指导思想。 全会公报指出，根据新的历史条件和实践经验，采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经营管理方法着手认真改革。 因此，改革旧体制、创新经济成为国家面临双重逼迫下的发展路径。 当然，改革与创新都不能脱离法治轨道。 因此，为确保国家经济体制改革的依法展开，国家做出了相应的立法部署并赋予了暂行法以探索性的特征。 最直接和典型的例子是： 全国人大常委会发布的《关于授予国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》以及全国人大发布的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，允许国务院依据宪法，在同法律不相抵触的前提下可以采用暂行法的立法形式，成为国务院顺利展开经济改革的有利条件。

改革开放时期，集中摆脱僵化体制的束缚，客观上增加了国家和社会的变化速率和不稳定因素。 这直接导致了改革与立法关系日趋紧张。 面临着改革中的各种创新手段和方式的运用，立法的滞后性尤为凸显。 诚然，立法有严肃、谨慎甚至保守的一面，因此，为弥补立法的这一缺陷，暂行法的灵活性特点凸显。 这种灵活性体现为卢曼对“学习的法”的描述，即“在有意识地设定暂行的、可变的各种关系中有意识地导入，一种可以与这类关系同时变化的规范形式。 ”暂行法立法形式是改革开放时期缩小改革与立法差距的有效方式。 该立法形式的广泛使用暗含深刻的时代原因：

第一，实事求是思想的指引。改革开放破除了“两个凡是”的迷信，进而强调实事求是的指导思想。 “实事”就是客观存在着的一切事物，“是”就是客观事物的内部联系，“求”就是我们去研究。 改革开放时期的立法需要实事求是思想的指引，立足于客观情况、解决实际问题。 由于人类认知有限，对某些立法领域的情况难以完全掌握。 而暂行法立法形式强调将规则置于实践中检验，为立法积累经验，由此弥补了人类认知上的局限，确保立法上的实事求是目标的实现。

第二，立法体制的重新布局。这一时期改变了原立法权的“集中制”，扩大了立法主体范围。 在确保国家政令统一的前提下，赋予地方立法权，逐步形成下移性放权； 在确保法制体系协调性的前提下，推动横向立法体制与纵向立法体制协调发展。 具体而言，1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，首次正式授予一般地方国家权力机关以立法权。 1982年12月4日颁布的《宪法》中明确了国务院制定行政法规及各部门制定规章的权力。 1982年12月10日，全国人大常委会对《地方组织法》进行了修改，授予了省、自治区、直辖市人民政府，以及较大市人民政府制定规章的权力。 由此打破了中央立法权的一元性，形成了“一元二级多层次”的立法体制。 立法体制的重构激发了地方立法与行政立法的活力，为暂行法的使用留下体制空间。 随着立法权的下移，初次获得立法权的主体极可能因立法能力和立法经验的不足，采用暂行法的立法形式。

第三，立法方针的延续。在承继新中国建立时期的立法方针基础上，邓小平进一步阐述改革开放以后的立法指导思想，即“现在的立法工作量很大，人力很不够，因此法律条文可以粗一点，逐步完善。 有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，逐步完善，制定全国通行的法律”。 这种探索性的立法方针预示着暂行法立法形式存在的价值。

改革开放时期的暂行法，主要调和改革与立法之间的矛盾，迫使立法适应快速变动的社会，发挥暂行法的探索作用。 该时期暂行法的基本特征可以总结为：

第一，暂行法立法主体类别多元化，且以授权为前提，中央保留了最终的控制权。虽然这一阶段法律并未明确规定暂行法立法主体或权限，但受一元两级多层次的立法体制的影响，各立法主体都或多或少地使用了暂行法形式进行立法。 从立法实践层面而言，暂行法立法主体呈多元化发展趋势。 此外，全国人大及其常委会多次授权国务院、经济特区以制定相关法规、规章的权限，确保国务院与经济特区在经济改革过程中拥有足够的立法创新权限。 而这种特别授权的最终权力仍掌握在全国人大及其常委会手中，且授权存在期限。 在授权期限届满条件成熟时需要将暂行法上升为法律。 这说明中央对重大经济改革的立法权实际上保留了最终的控制。

第二，暂行法立法内容主要集中于经济领域，并首次出现暂行的程序立法。十一届三中全会公报指出，改革的方式为采取新的重大的经济措施，改革的对象是经济管理体制和经营管理方法。 因此，改革开放时期的暂行法根据内容判断，主要集中于经济体制等改革领域。 例如，《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》（1979）、《关于推动经济联合的暂行规定》（1980）、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》（1981）、《物价管理暂行条例》（1982）等。 此外，在该时期首次出现了暂行的程序立法，即《民事诉讼法（试行）》（1981）。 彭真在民事诉讼法起草中指出，“民诉法由全国人大常委会通过试行，试行修改后，再提请全国人大正式通过，我看是可以考虑的。 实体法如刑法、民法不好试行，因为杀了头就不能再活了，财产处理了也不好再改，程序法可以试行。 ”这一论断强调了法的实效的重要性，并肯定了程序立法采用暂行法立法形式具有正当性。

第三，暂行法立法程序的科学论证与民主参与程度提高。《全国人大议事规则》（1989）与《全国人大常委会议事规则》（1987）等皆未针对暂行法的制定做出具体规定。 然而，得益于立法程序的不断完善，暂行法在立法审议中的科学论证与民主参与的程度皆有提高。 例如，在起草《森林法（试行）》（1979）时，其立法说明中指出，“总结建国以来林业建设正反经验，吸取国外有益经验，将林业战线的具体工作路线、方针政策和管理办法，用法律的形式固定下来”。 可见，暂行法是经过了科学论证的经验总结。 再如，在审议《企业破产法（试行）》（1986）的过程中，部分委员认为，“现在通过破产法，条件不够具备，时机不够成熟。 因此，建议将本法改为《企业破产法（试行）》或者《企业破产法暂行条例》。 经过一个时期的实践，还可以进一步修订。 ” 可见暂行法的使用是民主审议讨论的结果。

第四，“暂行”“试行”被用作法的名称或者题注等两种情形并存。由于各立法规则始终没有明确规定暂行法的具体构造形式，在暂行法立法实践中，既存在以暂行、试行为法的名称的情形，也存在将“暂行”“试行”作为题注的情形。 这表明了暂行法的法的构造欠缺统一规范，而这种不规范的做法通过立法习惯沿袭下来。 另外，在授权国务院的立法决定中，少量涉及了暂行法的法的构造内容。 即1984年《全国人大常委会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》以及1985年《全国人大常委会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。 这两个决定提及了制定暂行的规定或者条例，但也未能使暂行法之法的构造获得统一规范的支撑。 值得注意的是，不论是法的名称还是题注，都可能存在科学性的疑虑。 更重要的是两种情况都未能规范暂行法的时间效力，也是造成暂行法有名无实“循环暂行”的重要原因之一。

（三）《立法法》颁布后：暂行法的规范性在反思中不断加强

经过改革开放前二十年的努力，至2000年国家的经济建设与社会发展取得了阶段性的巨大成就。 时任中共中央总书记江泽民同志在2000年中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议公报中指出，“社会主义市场经济体制初步建立，市场机制在配置资源中日益明显地发挥基础性作用，经济发展的体制环境发生了重大变化； 全方位对外开放格局基本形成，开放型经济迅速发展，对外经济关系发生了重大变化。 ”市场经济体制的初步建立与全面对外开放格局基本形成都证实了经济建设与改革开放的成效初见，相关的体制制度与社会关系基本上以法的形式固定下来，进入了法律秩序的稳定时期。

从法治的层面上进行解读，二十多年的经济体制与改革开放初期可以视为立法的实践过程。 随着主观和客观的矛盾在实践中的解决，立法不断地累积经验与总结教训。 被实践证明是正确的有益的经验以法律的形式固定下来，使之制度化、条文化。 显然地，较于前两个阶段而言，这一阶段的体制制度和社会关系等各方面是趋于稳定的。 随着各方面体制的完善，以过渡性或者探索性为特征的暂行法立法形式的应用空间被压缩，致使暂行法在立法实践中的应用频次急剧减少。 暂行法急剧减少的具体原因可归结为以下几个方面。

第一，中国特色社会主义法律体系初步形成。1997年党的十五大提出了依法治国的基本方略。 依法治国基本方略的实现与保障需要完备的法律体系予以支持，因此中国特色社会主义法律体系的建立提上了日程。 2000年李鹏同志在全国人大常委会立法工作会议上指出，“我们必须在认真总结二十多年立法工作经验的基础上，进一步加强和改进立法工作，提高立法工作的质量和效率，努力构建有中国特色社会主义法律体系。 ”经过立法工作者的不懈努力，各个法律部门已经齐全，每个法律部门中的主要法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规与地方人大制定的地方性法规，显示了中国特色社会主义法律体系的初步形成。 这不仅意味着国家和社会的基本领域实现了有法可依的目标，还说明了在这些领域中的法律秩序也逐渐稳定下来。 由此，大部分的暂行法实现了过渡与探索的价值，立法数量也随之逐渐减少。

第二，《立法法》进一步规范了立法活动。《立法法》是我国重要的宪法性法律，也是规定我国立法制度的基本法律。 它对我国立法工作的规范化、制度化，维护社会主义法制的统一，建立和完善中国特色社会主义法律体系，促进依法治国，建立社会主义法制国家具有重大的意义。 该法详细规定了立法主体、立法权限、立法程序与法律效力等立法事项，是我国从“法治”向“治法”升级的重要保障。 立法权属于公权力范围，应当遵守“法无明文规定不可行”的基本要求。 事实上，一方面立法活动规范性加强，另一方面《立法法》并未确认暂行法立法形式，成为暂行法立法数量减少的又一原因。

第三，立法理论研究深入，产生了关于暂行法的争议。争议针对暂行法的存在价值与影响展开，出现否定说与肯定说两种观点。 对暂行法否定的价值取向最早出现在2004年李培传的《论立法》一书中。 作为国务院原法制局副局长的李培传以立法实践者的视角看待暂行法并指出，“法律、法规一旦公布实施，就应当是正式的文本，以示法律、法规的庄重、严肃和权威。 ”他认为暂行法的立法理由不成立，缺乏立法的特殊性，对立法产生不良影响。 这种观点反映在规范层面上，即2006年《沈阳市人民政府规章制定办法》13条明确规定，规章不得制定试行。 原则上不得制定暂行。 尽管该办法的法律效力等级较低且属于原则性规定，但是足以反映暂行法在立法实践中存在否定的声音，另一种观点肯定了暂行法在立法探索中的实用价值，提出针对暂行法存在价值的质疑是由其立法规范性不足所导致的。 否定说与肯定说各执一词，暂行法立法受此争议影响，虽不至于被完全摒弃，但是停止了数量上的增长确是事实。

这一时期的暂行法受法律体系、立法体制以及立法理论的不断完善等影响，不仅应用空间被压缩，而且暂行法的合法性与合理性也受到质疑，形成了该时期暂行法的总体特点。 这种特点可具体归结为：

第一，暂行法的立法主体与权限存在规范与实践的背离问题，但授权立法与先行先试立法成为了暂行法的制度空间。我国宪法虽明确了各立法主体及其权限，但更具体的规定只能在下级的立法规范中寻找。 从中央层面立法规范来看，《立法法》所规定的立法主体、立法权限与法的形式而言，都未明确暂行法这一立法形式，同时也未规定如何赋予一项立法以暂行的状态的相关程序。 可见，暂行法的立法主体与权限都缺乏明确的法律规定。 但这阶段的《立法法》却明确规定了授权立法与先行立法。 授权立法因有授权期限而应属于实质性的暂行法。 如2002年颁布的《行政法规制定程序条例》5条规定了国务院根据全国人大及其委员会的授权制定的行政法规称暂行条例或者暂行规定。 虽然从地方层面的立法规范来看，仅有少数省市的地方立法规则中明确了暂行法这一立法形式，但仅表现为对法的名称的规范要求。 但是地方立法主体享有一定程度的先行立法权，而这种先行立法是为上位法提供立法经验，其中隐含了临时性的特征，因此本质上仍属于暂行法一类。

第二，暂行法的立法内容缺乏明显偏重。上述两个阶段的暂行法存在立法内容上的明显偏重，新中国建立时期的暂行法存在于基本立法领域，改革开放初期的暂行法存在于经济立法领域。 而这一时期的暂行法立法却没有特别明显的内容指向。 经过基本立法、经济立法两个方面的法制构建，特别是社会主义市场经济法律体系的完善，意味着经济基础也已具备，接下来就是上层建筑的诸多领域进行改革与法制建设的阶段。 例如，党的十六大指出了现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，并提出要在21世纪前20年建设更高水平的小康社会的目标。 可见，本阶段的改革是围绕整个稳定下来的社会主义市场经济体制而进行的多方面的调整与跟进，因而具有分散性的特点。 就立法而言自然缺乏指向性，暂行法在立法内容上也就没有了明显的偏重。

第三，暂行法通常遵照一般立法程序制定。《立法法》（（行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等对于法律、法规、规章的制定程序作出了具体的规定，但是却没有明确针对暂行法、暂行法规、暂行规章需要采取何种特殊的立法程序。 事实上，暂行法的立法程序通常是经过提案、审议、表决与公布等一般立法程序制定出来的。 然而，立法说明等文件却极少提及关于暂行法或者赋予立法暂行状态的具体步骤和方式。 如何在某项立法上标注“暂行”“试行”字样的题注，或者决定哪项立法需要标注这种题注，这些问题至少应当在立法程序中予以明确并公开。 当然，在立法欠规范的前两个阶段无此规定无可厚非，但是在立法体制日臻完善的这一阶段，仍未明确这类基础性的规范问题实属不该。

第四，有效期条款的应用规范了暂行法的同时，也成为一种实质暂行法的判断标志。有效期条款是针对法律文件的时间效力的规范条款，与域外落日条款相似。 区别在于，落日条款与审查联系紧密，而我国暂行法虽设置了有效期条款强调时限性，却忽视了审查这一关键步骤。 实际上，《立法法》虽未明确规定有效期条款在暂行法中的应用，但是在暂行法立法实践中已经广泛使用了这种有效期条款来提高暂行法的规范程度。 例如，《立法法》10条规定了全国人大及常委会授权国务院的期限为五年，以及第82条规定了先制定的规章满两年需继续实施的应提请制定地方性法规。 这种附加有效期条款的立法从本质上说就是一种暂行法。 这一时期是暂行法与有效期条款结合的阶段。 立法者开始意识到暂行法需要对时效进行限制，以规范暂行法的立法活动。

（四）法律体系建成后：暂行法仍应用于立法实践并出现新的替代形式

现今，我国已进入新常态。 2014年习近平在考察河南时提出，“中国仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。 ”此论断意味着我国经济在改革开放后经过了一段不确定状态，现处于一种不同以往相对稳定状态。 新常态时期虽然减少了社会结构剧烈变动的可能，但是并未否认社会的发展。 发展就是新事物产生旧事物消亡的过程。 因此在不断发展的社会中，新事物会不断出现，构成人类所探索的各种未知领域。 立法同样如此。 立法以规范社会为目的，社会发展过程出现的新事物往往成为立法的空白领域，需要不断探索。

以立法实现空白领域的社会控制，需要了解所立之法对于社会产生何种影响，进而调整控制手段达到立法目的。 如果说改革开放时期的暂行法努力适应社会发展变化并显示出被动状态的话，那么新常态时期的暂行法则是引导社会变化发展、实现立法引领作用的积极主动方式。 这种目的性、试验性的立法手段，正是暂行法在新常态下的新意涵。 暂行法在新常态下虽数量减少但仍持续发展的原因可归结为：

第一，中国特色社会主义法律体系的形成。2011年，以宪法为核心、以多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。 该法律体系的形成为国家建设与发展提供规则指引，引领和规范改革发展，从制度上、法律上解决了国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。 国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。 此外，中国特色社会主义法律体系在不断发展与完善的过程中。 在此背景下，暂行法的利用空间进一步压缩。

第二，经济体制改革的辐射作用。进入全面深化改革时期后，经济体制改革是全面深化改革的重头，对其他领域改革具有牵引作用。 新常态下随着经济结构的优化升级，对政治、文化、生态等方面也提出了要求。 特别是党的十八大强调全面落实经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体的总体布局，促进现代化建设各方面协调发展。 在经济上尝试新的发展路径，在政治上探索简政放权转变管理模式，在文化上构建中国特色文化的支撑，在生态上谋求人与自然和谐相处的方式。 这些探索领域的立法过程中，暂行法的探索价值仍在。

第三，立法要求的提高。习近平总书记指出： “人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。 我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。 ”因此，依法立法、科学立法、民主立法成为该时期立法方针。 暂行法在某些创新领域的立法中，仍然具有解决问题的针对性，处理问题的及时性，填补法律体系空白的作用。

这一时期的暂行法同样在调和改革与立法之间矛盾中发挥着作用。 因此，尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但暂行法并没有即刻消失，而呈现出立法数量减少发展放缓的趋势。 这极可能与全面深化改革中仍有某些立法领域需要持续性的探索有关。 该时期的暂行法的立法特征可归结为：

第一，暂行法的立法主体与权限仍未明确，但暂时调整和停止适用法律的规定扩展了暂行法的制度空间。2015年修改后的《立法法》13条规定，全国人大及其常委会可以决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。 随后全国人大及其常委会做出该类授权如2015年《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、2016年《全国人大常委会关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》等。 由于调整和停止适用法律是临时性的，依据该类授权改革中所进行的立法自然应承袭这种临时性。 即暂时调整和停止适用法律状态下，各试点地方所制定的相关规则本质上属于暂行法一类。

第二，暂行法的立法内容向新兴领域扩展。新常态是由过去的状态向一种新的相对稳定的常态的转变，是一个优化、调整、转型、升级并行的过程。 党的十八大以来，我国经济、政治、文化和生态等方面呈现出一系列的新常态，如经济新常态、社会治理新常态、文化强国新常态、生态文明新常态等，并依靠全面深化改革予以实现。 在新常态下，经济、政治、文化、生态、创新等各方面都步入深化改革进程，因此暂行法为全面深化改革实现有法可依目标提供了有效的立法形式。 例如，该时期的暂行法除了在经济等传统领域有所作为以外，还扩展到政治、生态、创新等立法领域中。 例如，《在国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》（2018）,《贵州省生态保护红线管理暂行办法》（2016）,《公职人员政务处分暂行规定》（2018），《政务信息资源共享管理暂行办法》（2016）等。

第三，暂行法立法程序中强调立法评估程序的应用。本阶段暂行法的发展重心转移至评估问题上。 评估的功能在于，通过评估结果给立法部门带来压力，“倒逼”各部门弥补法治薄弱环节，注重法治效果。 暂行法是一种临时性立法，作为一种立法手段与技术，最终目的在于将临时性的规则通过实践检验转化为正长期的稳定的规则。 因此，立法评估与暂行法在功能上是相互配合的。 虽然通过实践检验规则实效的立法思路是我国一直以来所倡导的，但是在规范层面上将评估确认为暂行法的立法步骤却还是近年来的事情。 某些地方立法规则中逐渐将立法评估作为暂行法转化的程序性规定。 例如，《上海市政府规章立法技术规范》中明确，若采用暂行的立法形式，应当规定暂行的期限，或者明确实施后评估时间及相关要求。

第四，暂行法有效期条款的应用从中央扩展至地方。受国家立法对于有效期条款的一体适用的规定影响，各地方立法主体在制定暂行法的规则中纳入一体适用有效期条款的要求。 例如，《山东省行政程序规定》（2011）53条规定，标注“暂行”“试行”的规范性文件，有效期为1年至2年。 《广州市依法行政条例》（2016）35条规定，暂行或者试行的行政规范性文件有效期一般不得超过3年。 《武汉市行政规范性文件管理办法》（2018）第21条规定，暂行、试行以及未标注有效期的规范性文件，有效期自施行之日起不超过2年。 暂行法有效期条款应用的扩展，客观上提高了暂行法立法的规范程度。
三暂行法的立法演变趋势

（一）暂行法立法主体范围与制度空间不断扩展

受我国立法体制变革的影响，随着立法权的步步下移，暂行法的立法主体也呈现出逐渐扩大的趋势。 新中国建立时期，受“一元”立法体制的影响，暂行法立法主体主要集中于中央。 改革开放时期，形成了“一元两级多层次”的立法格局，暂行法嵌入了该立法格局中。 2000年后，由于立法体制的完善，全国人大及其常委会的授权立法与地方的先行立法实际上属于暂行法一类，进一步丰富了暂行法的类别。 随着《立法法》的修改与完善，补充了“暂时调整和停止适用”法律的规定，作为暂行法适用的又一制度空间。 总体而言，暂行法立法主体呈现从中央部门到地方部门，从人大部门到行政部门的“双重扩大”趋势，在制度空间上不断扩展。

暂行法的立法主体与制度空间的扩展趋势具有价值。 第一，使地方部门或行政部门拥有更多自主性。 这种自主性将促使地方部门和行政部门的履职方式转变，促进治理体系和治理能力的现代化。 第二，使暂行法解决问题的针对性加强。 哈耶克指出，一个经济体所使用的绝大多数信息都是局部性的，与当地的情况息息相关，也只有当地人熟知。 暂行法随着立法主体的扩大，其内容更适应实际情况，能够针对性地解决实际问题。

（二）暂行法立法内容因时代背景不同呈现差异化

改革都需要经历初期、中期与全面深化时期等阶段。 不同的改革阶段针对的立法领域是特定的。 因此，暂行法的立法内容会伴随着不同阶段的改革目标呈现出差异化的趋势。 具体而言，新中国建立初期，暂行法为法律体系的初创提供过渡规则，摆脱了无法可依的状态，故立法内容主要涉及基本法律领域。 改革开放时期，暂行法为经济和经营管理改革提供了法治保障手段，故立法内容主要关涉经济体制改革。 2000年后，进入法律秩序相对稳定时期，同时改革开始从集中模式转向全面深化模式转变，故立法内容出现分散化趋势。 2010年后，随着全面深化改革的正式提出，暂行法在经济、政治、文化及生态等领域仍存在应用空间。 显然，暂行法立法具有较强的时代背景，跟随时代发展而不断变化其内容，具有多样化的趋势。

暂行法立法内容随时代演变与改革的深入而呈现差异化趋势，也就是暂行法立法内容与改革目标高度契合，主要原因在于： 第一，时代发展是新旧事物的更替之际，不确定性因素因更替而产生。 暂行法以立法尝试获得实践经验，恰是应对这种不确定因素的积极策略。 第二，时代的变化基于社会的变化由社会内部矛盾主导。 矛盾的发展，推动着社会的前进，推动了新旧社会的代谢。 改革与法治都是用来化解社会矛盾的方式，暂行法正是这两种方式的有效结合。 可以推断，暂行法并没有形成相对独立的立法内容限制，实践中基本上是根据国家改革与社会转型中对法治的要求而采取的立法形式，因此暂行法在立法内容上与改革存在高度相关性。

（三）暂行法立法程序逐步公开且不断完善

随着各民主制度的建设，国家管理的各领域都强调民主参与程度的重要性。 特别在立法过程中，民主参与能够反映公民利益与公民意志，达成共识。 因此，暂行法在立法程序上总体上保持着一种日益公开的趋势。 新中国建立时期立法体制并未完全建立，立法缺乏论证与参与，进而导致暂行法的民主程度偏低。 改革开放时期一系列议事规则的制定，立法程序在规范层面得到改善，间接提高了暂行法的科学与民主程度。 2000年后，得益于立法体制的健全，一般立法程序赋予了暂行法更多的规范性。 2010年后，暂行法逐渐将立法评估纳入立法过程之中，进一步提高了暂行法立法的民主程度。

立法程序的不断规范与公开具有科学性与民主性的价值。 第一，只有立法程序是公开的，才能为立法试验提供更多可选择的对象与方案，确保人民有机会去评价甚至批评那些不合理、甚至无效率的条款设置。 也就是说，暂行法立法程序的开放化是立法反思性的体现。 因此，暂行法立法程序的逐步开放意味着暂行法的反思性得到加强。 第二，增加暂行法的民主参与程度，既增强了立法正当性，同时也使立法具备了承担一定风险的能力。 暂行法因此能更迅速应对外部环境的变化，尝试新的技术和措施。 甚至可以说，暂行法以民主性增强了其科学性，以实践理性弥补了法律规则的保守与滞后等不足。

（四）暂行法的构造不断进化

暂行法的构造实际上经历了从形式向实质的转变。 暂行法发展的前两个阶段可视为暂行法的形式构造阶段，主要以“暂行”“试行”作为法的名称或者作为题注的组成部分。 后两个阶段则是暂行法的实质构造阶段，不完全以题注是否标明“暂行”“试行”字样作为判断标准，而出现了有效期条款的应用，只要是在某部法中规定了时效条款或者某项立法具有时限性，那么都应当属于暂行法一类。

暂行法在构造上的不断进化具有价值。 第一，能够消除“暂行”“试行”在实施中规则不稳定的误解。 因为仅标明“暂行”“试行”，不能完全提供立法的持续时间效力的确定信息，更可能因为法的“暂行”“试行”字样的理解不同，给守法者造成规则的非持续性的误解，进而有损于法的权威性。 第二，为暂行法后续立法活动的展开提供了确定性。 由于有效期条款的引入，为法的规则提供了确定的时效效力期限。 一方面消除了法在遵守上的不稳定因素； 另一方面还督促立法者对规则进行监督。 若规则随着时代变迁而失去适用价值，期限终止自然失效，降低了立法者对规则的维护成本。 若规则需要在期限届满后继续适用，为避免规则与客观情况的脱离，则需要立法者开展一定的立法评估等活动重新作出立法判断。四暂行法的立法前瞻

改革一直是我国公共生活中的重要话题。 全面深化改革后，改革和法治的关系更为紧密。 “通过法律的废、改、立来引领和推动改革，确保重大改革于法有据。 ”如果说法律的废、改、立是引领和推动改革的立法行动的话，那么暂行法则是将法的立、改、废等过程集中为一体且注入人为调控因素的立法形式。 换句话说，暂行法在制定之初就已经决定了其需要通过修改或者废止来确保立法与改革之间的契合关系。 这也是暂行法这一立法形式的法的引领作用的体现。 改革需要通过法治进行，与改革密切相关的暂行法在改革发展中发挥着持续性作用。

然而，暂行法虽已在立法实践领域具有相当规模，但是相关理论与实践仍在发展之中，法律亦缺乏明确的规定，暂行法至今未成体系。 因此，暂行法仍存在诸多不规范之处甚至可能面临合法性危机。 纵观暂行法的发展历程，暂行法的立法实践有余，而规范力度不足。 欲使暂行法助力改革发展并实现其价值，需要进一步明确暂行法的立法主体、立法权限、立法程序与法的构造等立法事项，才能实现暂行法的“依法立法”目标。

（一）暂行法立法主体的限缩

在数量繁多、位阶多元的体系中，立法权作为一种公权力极可能被滥用。 暂行法的立法权同样包括在内。 公权力的行使应当遵循“法无明文规定不可为”的原则。 即便是《立法法》赋予了各个立法主体分别制定法律、行政法规、地方性法规与地方政府规章的权力，但是却并未明确允许这些立法主体采用暂行的形式进行立法。

实际上有必要对暂行法的立法权力进行限制，明确其立法主体与立法权，原因在于： 第一，各立法主体进行立法，其目的在于制定一套长期性的、持续有效的规则体系。 而暂行法乃是一种临时性规则。 与正式立法相比，存在有效期限长短的区别，应属于一种特殊的立法形式。 特殊的立法形式只能针对特殊之情形个别使用，而不具有普遍使用的条件，因此限定与规范成为必要之举。 第二，不受限制的暂行法往往意味着更大的立法裁量。 立法同行政机关作出行政行为和司法机关作出裁判类似，当立法者公布法律之后，法律本身就具有了拘束力，立法者不能随意更改。 法的立改废应当严格依照法律规定进行。 而采用暂行法形式立法，多少意味着规则是临时性的，立法者可以根据情况适时变动。 第三，某些暂行法因突破现有体制而具有实际上的法律变通权。 对于暂行法具有实质变通意涵或者通过全国人大及其常委会的授权获得了变通的意涵，若暂行法的立法主体与权限仍不加以限制，极可能危及我国法制的统一。

（二）暂行法立法权限的限度

立法权限的范围是指立法权可以和应当对哪些领域、方面、事项建议调整。 立法权限范围是否确定，立法权是否受到限制，是衡量一个国家民主程度的标志。 如查尔斯·彼尔德所言，“在民主制国家，国家政权的活动受到法的限制，政府的权力不能超出法所限制的范围，首先是立法权的形式，是有限度的。 ”暂行法是一种特殊的立法形式，制定暂行法也是立法权的行使，因此暂行法这一立法形式能够在哪些领域或者事项上采用应当进一步明确。

暂行法是一种特殊的立法形式，意味着并非所有领域或者任意事项都可以采用暂行法形式立法。 法为国家和社会生活提供规则指引。 国家和社会生活的客观状况在一定时期是稳定的，这一部分被正式立法所固定下来。 只有少部分的客观状况会发生变革呈现短期性，这一部分可能需要暂行法予以调整。 因此，暂行法必然只能是法律体系中的一小部分。 具体而言，暂行法只能出现在那些不确定因素较多需要探索的领域或者可以预见的短时间内出现的特殊事项中才能采用。 构建有限度的暂行法的应用范围，是确保暂行法立法规范和科学的前提，也有利于约束立法者的权力行使，便于公民对暂行法进行监督。

（三）暂行法立法程序的限定

立法是为各利益团体提供公平竞争的制度环境。 通过立法程序为立法者提供一个民主讨论、公正表决和公开议事的场合和机会，能保证公民的参与发表意见并形成合意。 立法程序关系立法活动的效率和质量，影响着一国的法制建设。 一般而言，立法程序具有民主价值、科学价值与控权价值，能够避免立法者的盲目随意、拖延时间和滥用权力，提高立法的工作效率。

虽然一般立法程序已经为暂行法提供了较为完善的步骤与方式，在实现暂行法的民主性方面发挥了作用。 但是目前的立法程序还不能为暂行法提供科学性与控权性价值。 现实状况是，按照一般立法程序是可以制定出各类法律，但是各类法律与各类暂行法律存在本质区别。 具体而言，一般立法程序中的提案、审议、表决、公布并不能为暂行法提供更详尽的步骤与方式。 至少在如何赋予暂行状态，如何赋予立法以时限以及设定何种长短时限等问题缺乏明确规定。 而这些事项恰好是一项立法得以成为暂行法的关键。 若立法程序不能为暂行法解决上述问题，制定暂行法的权力未能得到立法程序的规制，也就不能实现其立法程序的科学性与控权性。 据此，在一般立法程序基础上，明确赋予一项立法以暂行状态的针对性程序是必要的。

（四）暂行法的法构造的完善

构成法的整体的各个部分称为法的结构要件。 一般包括法的名称、法的内容与表现法的内容符号三方面要素。 其中，法的名称、法律规范、通过机关和通过时间、公布机关和公布时间、生效或施行时间的规定属于法的结构中不可或缺的第一层次要件。 要件的结构化组成是法的规范性的形式表现。 由于我国尚无关于法的结构的系统学问，仅有少量的规则，导致立法中对于法的构造的拟定缺乏统一性。

在已有的立法规则中即便明确了立法主体可制定暂行条例、暂行规定、暂行规章，但暂行法的表现形式如何以及具体结构却鲜有明确。 实践中，暂行法或直接标注在法的名称之中，或以“暂行”“试行”的题注形式附加与法的名称之后。 随着暂行法会影响法的权威性质疑的产生，而暂行法发利用有效期条款提高规范程度。 这种演化是暂行法进步的表现。 暂行法本质上是一种临时性规范，起初以“暂行”“试行”表示似乎能够达到当时立法的规范程度。 随着立法规范理念的不断加强以及质疑的产生，对立法规范程度的要求普遍增强。 此时引入有效期条款明确法的生效时间，更能够符合现代法治对立法规范的要求。 若能够将暂行法的构造从名称上转向在规定时限的做法，预设暂行法的时限而非模棱两可的用“暂行”“试行”等字样代替，更有利于督促立法者自查，也便利公民监督立法。

（五）暂行法的制度化发展

依法立法的核心在于合法性与合宪性，最终维护法制统一。 因此，制度化的暂行法体系成为必须。 主要包括暂行法的立法体制与立法机制的制度化构建两个方面。

立法体制是关于立法权配置方面的组织制度，是相对稳定的组织规则，属于静态范畴。 其核心是立法权限的划分问题。 暂行法作为我国法律体系中不可或缺的类别之一，同样需要相应的立法体制予以规范。 依据暂行法的发展历程来看，暂行法的立法权从中央下移，一方面释放了地方参与国家治理积极性，降低了国家的立法成本，但另一方面在尚未制度化背景下，暂行法的立法裁量过大导致地方立法权力寻租等乱象发生。 因此，明确暂行法立法主体权限成为构建暂行立法制度的关键。 具体而言，第一，明确暂行法各立法主体的权力边界，科学合理确定立法事项范围及权力归属，最终明晰暂行法的效力等级； 第二，完善特别授权立法的具体事项，避免因授权过于原则、授权范围过于笼统导致的权力滥用。

立法机制是立法权运行的方式，更强调制度的运作模式和作用的实现方式，属于动态范畴。 有学者将立法机制区分为立法的生发机制、准备机制、形成机制及实现机制四个环节。 暂行法日益成为我国立法体制中的创新立法形式之一。 明确暂行法的立法机制，是确保各立法主体的暂行立法权有效运转的机制保障。 具体而言，第一，构建暂行法的生发机制。 判断暂行法的具体适用情形，明晰暂行法立法手段的价值和目标； 第二，构建暂行法的准备机制。 特别是立法论证，包括对暂行法的必要性、可行性与合理性的论证； 第三，构建暂行法的形成机制。 实际上就是健全暂行法的立法程序。 通过立法程序中吸收民主参与来增强暂行法的合理性与抗风险能力； 第四，构建暂行法的实现机制。 法的实现涉及多方面要素，其中最重要的保证机制是法的监督，例如建立对暂行法的专门备案审查机制等。结语

暂行法在新中国建立、改革开放甚至深化改革过程中起到了弥补正式立法资源的不足的作用，以其强大的社会效用延续至今。 虽然中国特色社会主义法律体系已然宣告初步建成，但是在立法还未覆盖的特定领域仍有暂行法立法的必要空间。 尽管立法体制的健全在不断加强，但针对性的暂行法立法规范仍然薄弱，且始终缺乏重视。 这不免让人担忧暂行法的合法性甚至合宪性。 诚然，一项良好的法律制度理应在具备社会效用外，必须以具备规范效用为前提。 暂行法应当符合法的规范性，不能不加节制的使用，也不能缺乏规范地乱用。 因此，在暂行法的发展规划上，暂行立法体制与暂行立法机制的规范化将成为暂行法发展的重点，减少随机性、加强技术性及提高制度化水平。 暂行法的制度化利于“依法立法”目标的达成。 即使可以预见暂行法的立法规模日益缩减，但是只要法律体系仍然存在这一立法形式，立法者仍在实践中采用这一立法形式，对暂行法的规范必然有其价值与意义。

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