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笔者在上文中已简单介绍闲置土地的定义、情形以及处置方法，现笔者结合闲置土地的认定、处置流程以及司法案例，介绍如何应对闲置土地认定以及处置。

一、闲置土地的认定、处置流程

二、应对措施：

第一步：在收到《闲置土地调查通知书》后，为了避免土地被认定符合闲置土地的情形或系土地使用权人的原因导致土地被闲置的，应当整理并提供土地开发利用的情况资料（投入资金、动工开发情况）、因政府或不可抗力导致未能动工开发的资料。第二步：如被认定因土地使用权人自身原因导致土地闲置的，此时应当申请听证，切勿浪费通过公开听证的方式向行政机关陈述的机会。 在该两个步骤中，土地使用权人主要表达非因自身原因导致土地被闲置的，尽量避免被认定是恶意囤地、炒地或资金不足导致项目烂尾的情况。鉴于此，土地使用权人还应尽量提供具有充足的资金实力和能力的证明材料以及前期的各项投入的资料，以证明不存在囤地、炒地或资金不足的情形。第三步：如经听证之后，最终行政机关还是作出《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》的，那么务必在规定时间内提出行政复议申请。如对行政复议结果不服的，还可以在规定时间内提出行政诉讼。在此，笔者提醒各位目前大部法院认为 “收回闲置土地决定属于复议前置的具体行政行为，不得在未申请行政复议就径直向法院起诉”，故建议先提起行政复议，再提起行政诉讼。 因为无论行政复议程序还是行政诉讼程序，都会对具体行政行为的合法性进入行政复议、行政诉讼阶段后，应密切关注闲置土地调查、认定及收回等行政程序是否存在瑕疵。例如： （1）国土资源主管部门是否在法定期限内发出《闲置土地调查通知书》；

（2）《闲置土地调查通知书》是否告知土地使用权人的权利和义务，调查措施是否符合法律规定； （3）国土资源主管部门是否向土地使用权人下达《闲置土地认定书》； （4）行政机关作出收地决定是否经过其负责人集体讨论等。 如发现前述程序存在瑕疵，则可以依法主张相关程序不合法或不适当，进而要求撤销相关行为。

三、透过案例应对闲置土地认定处置

1. 土地存在分割发证的情况下，应当以分割前的整体地块还是分割后的单宗地块来认定是否构成闲置？

案例一：洋浦经济开发区管理委员会与洋浦泓润达置业有限公司土地行政管理一案【海南高院 （2018）琼行终737号 】 二审法院（海南高院）认为： 虽然双方只签订一份土地使用权出让合同，仅约定了出让地面积、单价、动工开发时间，对宗地数、建设指标、基础配套建设等内容均无约定，但儋州市政府随后于2010年5月将上述出让土地给泓润达公司并颁发了两个《国有土地使用证》，即涉案B-1的452号土地证、B-2的453号土地证。因此，B-1、B-2地块属于两宗独立地块。根据本案双方的陈述及原审法院的现场勘查，虽B-1地块项目已竣工并对外出售，但B-2地块尚处于未动工开发的状态。依照《海南省闲置土地认定和处置规定》第八条及参照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第（一）项的规定，闲置土地以土地使用证载明的宗地面积为宗地单位进行认定。因此，洋浦管委会以453号土地证项下B-2地块为宗地基本单位进行闲置土地认定，并无不当。

案例二：文昌市人民政府与文昌昌都房地产有限公司行政处罚二审行政案【海南高院 （2018）琼行终1108号 】 二审法院（海南高院）认为： 虽然《国有土地使用证》项下133326.95㎡土地因规划调整为几种不同用途而由文昌市政府分宗登记颁发了四份《国有土地使用证》，但文昌市政府及其城乡规划主管部门亦不能因此而违反控规关于涉案土地与其他分宗登记发证的土地应整体开发建设的要求，文昌市政府及其城乡规划主管部门在实施规划管理的过程中，应当履行要求昌都公司按控规对133326.95㎡土地进行整体开发建设的职责，昌都公司亦有按控规对133326.95㎡土地进行整体开发建设的义务。事实上，文昌市政府的城乡规划主管部门也已于2012年4月5日根据控规对昌都公司统一报建的申请，为昌都公司办理了《文昌市建设工程规划临时许可证》，以自己的行为表明133326.95㎡土地属“椰风浪琴”项目整体开发建设用地。 故认定昌都公司是否存在闲置涉案土地的事实，应以“椰风浪琴”整体规划项目用地面积133326.95㎡来看待，而不应以分宗登记发证后的第W0302466号《国土证》所载的宗地面积40855.45㎡来认定。

在土地存在分割发证的情况下，是以分割前的整体地块面积还是分割后的单宗地块面积来认定是否构成闲置土地，案例一认为应当分割后的单宗地块面积来认定是否构成闲置土地，而案例二却以分割前的整体地块认定是否构成闲置土地。为什么同一法院在同一年份，同样是存在分割发证情形，但作出两种截然不同的认定？其实通过上述两案的对比，法院作出不同认定结果的原因在于分割后的宗地是否还是作为同一整体进行开发。如果土地必须整体开发建设，土地使用权人也是统一报建，行政机关也是统一办理了规划许可证的，那么即使土地分割发证，但是还是会被认定为同一宗地，按照分割前的整体地块认定闲置面积。相反，如果并非进行整体开发、统一报建的，则按分割后的单宗地块面积来认定是否构成闲置土地。

2. 司法查封能否作为闲置土地收回的除外情形？

贺州市国土资源局、贺州市荣昌贸易有限公司土地行政管理纠纷案 【（2017）桂11行终31号】 基本案情 2011年11月17日，荣昌公司与被告贺州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》并于2012年8月9日向荣昌公司《国有土地使用权证》2013年4月9日，双方签订补充协议重新约定项目在2014年2月17日之前开工，在2016年2月17日之前竣工。2014年4月21日，柳州市城中区人民法院向被告送达（2014）城中民诉前保字第21、24号《民事裁定书》和《协助执行通知书》，对涉案宗地予以查封，查封期限为两年。 2016年7月6日，柳州市公安局柳南分局向被告送达柳公（南）封通字〔2016〕A00220号《协助查封通知书》，对涉案宗地以柳州正菱集团有限公司涉嫌非法吸收公众存款案件中涉案的财物予以查封，查封期限自2016年7月6日起至2018年7月5日止。2016年8月3日，贺州市国土资源局向原告荣昌公司作出贺州闲认〔2016〕15号《闲置土地认定书》。 二审法院认为： 对被上诉人提出其超过约定动工开发期限满1年未动工开发的原因是该宗土地被查封，依照国土资源部国土资发[2008]178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》的规定,公安部门查封该宗土地，属于政府部门的原因，不属于被上诉人自身的原因，该宗土地未动工开发不能认定为闲置土地的主张。 本院认为，被上诉人的该宗地被人民法院因民事案件和公安机关因刑事案件司法查封，查封的原因是被上诉人自身的原因或者与被上诉人有关；法院查封并未对施工现场进行查封，查封的法律文书也没有禁止被上诉人动工开发，被上诉人没有动工开发是被上诉人自身的原因；国土资源部国土资发[2008]178号《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》，已被国土资源部于2016年6月27日公告废止。因此，被上诉人的该国有建设用地被司法查封不能作为被上诉人超过约定动工开发期限满1年未动工开发的理由，更不能作为认定闲置土地的除外原因，本院对被上诉人的该项主张不予支持。

通过该案例，目前部分法院认为引起司法查封的根本原因是土地使用权人与他人之间的民事纠纷而导致，并非政府行政行为造成司法查封的局面，不属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的原因。而且通常即使土地被司法查封（行为禁令，即查封司法文书明确禁止建设开发除外），但土地是可以继续开发的，所以司法查封不能作为闲置土地收回的除外情形。

3.行政机关作出收地决定未经过其负责人集体讨论，是否属于程序违法？

在儋州市人民政府与海南儋州恒运实业有限公司行政行为纠纷一案【海南高院（2018）琼行终294号】中，二审法院海南高院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，故在调查终结后应当由行政机关的负责人集体讨论决定。而从本案查明的事实来看，虽然儋州市政府在作出108号《决定》前履行了发出《闲置土地调查通知书》、调查、下达《闲置土地认定书》、在门户网站向社会公开闲置土地信息、告知听证权利、进行听证和报经儋州市政府批准等程序，但儋州市政府所提交的证据不能证明108号《决定》经过了其负责人集体讨论，违反了行政处罚的法定程序。恒运公司诉称儋州市政府作出108号《决定》程序违法于法有据，予以采信。 目前，在闲置土地认定和处置的应对之策中，比较容易忽视无偿收回土地使用权是否经集体讨论程序。通过上述案例，法院认为无偿收回土地使用权属于给予较重的处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，应对作出无偿收回土地使用权的具体行政行为须经由行政机关的负责人集体讨论决定，否则属于程序违法。所以在代理土地使用权无偿被收回的行政复议、行政诉讼案件中留意无偿收回土地使用权的决定是否经过集体讨论。

四、诉讼建议：

在该类行政诉讼案件中，土地使用方常常会以因规划调整或无控制性详细规划、土地不具备基础建设条件、宗地包含部分未交付土地等为由主张未动工开发是由于政府原因造成，但最终上述主张能被法院支持的并不多，因此，根据对大量司法案例审判要旨的总结，我们也提出以下注意要点：（一）主张因政府规划调整，暂停报建审批导致土地闲置时，需注意三点：1.要考虑取得土地当时的法律法规、政府部门的态度实际上是否允许企业进行施工建设。在2007年《城乡规划法》出台之前取得土地的，并不一定要求符合控规，且90年代大多项目可单独申请，单独报批。 2.主张规划调整原因的，必须调整发生在土地取得后两年内，也即土地还不构成闲置。 3.因企业自身主观原因主动提出规划调整而政府迟迟未批准的，不能作为政府原因。（二）即使政府在交地时土地实际上没有达到“三通一平”等进行开发建设基础条件，但如果存在以下情形，法院一般也不认定闲置属于政府原因，企业应注意避免：（1）土地出让合同中没有明确约定由政府负责“三通一平”建设，且在签订合同时企业也没有提出土地不具备开发建设条件（视为企业同意按土地现状交地）。 （2）企业从未向政府反映和请求解决“三通一平”等问题，也没有进行过报建（向政府提交材料时要提高风险意识，注意保留材料递交清单）

（3）土地旁边有人居住或有道路通过，或企业提交的证据证明已进行了部分施工建设，证明涉案土地实际上已具备施工建设条件（注意避免证据冲突）。（三）在司法实践中，并非只要政府存在未按条件交付土地即可被认定为土地闲置的除外情形，如果存在以下情形，法院一般也不认定属于政府原因，企业应注意避免：（1）未交付土地的面积占比太小（如1%），并非导致不具备动工开发条件的原因； （2）企业针对未交付土地的情形从未向政府部门进行反映，提出异议； （3）实际上是企业主观原因导致未能按期开发，如未向相关政府部门申请报建，在符合规划条件的情况下主动要求调整规划调整，土地变性等。

同时，在无偿收回土地过程中，也存在着几个极易被忽视的程序违法问题，土地使用方及其代理人应当注意： 1.作出《无偿收回决定书》的行政机关不具有作出决定的行政主体资格。法院一般认为，根据《土地管理法》的规定，有权作出决定的主体应当是政府而不能是国土部门； 2.在不存在无法直接送达的情况下，直接将《闲置调查通知书》、《闲置认定书》、《无偿收回决定书》等重要文书直接通过报纸、网站公告送达，剥夺企业申辩的权利； 3.行政机关作出收地决定未经过其负责人集体讨论（最容易被忽视）。