摘要：本文从新时代群团改革的社会背景出发，基于历史视角梳理我国群团组织形成与发展壮大的思想脉络，借鉴并汲取发达国家社团工作经验，着重分析群团组织在我国社会治理体系中发挥的作用。在习近平新时代改革方法论指导下，深入探究群团改革面临的问题及存在的差距，提出未来国家创新治理体系中群团组织在政治引领、发展规律及职能定位、内部治理改革、面向国际组织开放创新以及新社会形态下服务机制等方面的改革方向。

一、群团改革的背景

群团组织是人民团体和社会组织的统称。作为一个行政和法律概念，我国群团组织由中国共产党组建，人员编制和党政机关相同，是党联系群众的桥梁和纽带。作好群众的思想工作，向党反映群众的愿望和要求，是群团组织群众性和人民性的重要体现。中央机构编制委员会办公室管理机构编制的群团组织有中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中国科学技术协会等22家。

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大精神，将牢牢把握完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为总目标，统筹推进各领域各方面改革，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供强大动力。

改革作为一项长期而伟大的事业，是历史进程中不断探索的重要举措。秉承“苟日新，日日新，又日新”的理想信念，我国经历了40年的改革开放，容易的、皆大欢喜的改革已经完成，新时代改革矛头必须指向深水区、攻坚区。改革总目标已从单纯地围绕经济领域重心开展，转向系统性全域思考经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设和国防军队建设等各个领域。新一轮改革已不单单是曾经的“摸着石头过河式”“自下而上”的改革，而是通过系统设计，深刻把握共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的一次“自上而下”的全面性改革。

群团组织改革的灵魂和主线是始终坚持中国共产党的领导，坚定不移地走中国特色社会主义群团发展道路，这是党基于群团工作的历史经验，也是改革开放以来的崭新实践，是做好新时期党的群团工作的指导纲领和基本遵循。2015年7月，中央发布了《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，深化落实改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，形成了集中统一的改革领导体制、务实高效的统筹决策机制、上下联动的协调推进机制、有力有序的督办落实机制，从事关党和国家事业长远发展、巩固党执政的阶级基础和群众基础的战略高度，指明了群团改革的方向。

当今世界正处在百年未有之大变局，伴随我国经济社会发展由更大转向更强，新时代对群团改革任务又提出新使命新要求。充分明确群团组织在新社会形态下的职责定位，全力发挥党的群团工作在社会治理中的作用，对服务国家经济社会发展具有十分重要的意义。

二、历史眼光看群团改革的指导思想

（一）马列观点

马克思群众观的核心是尊重人民群众的历史主体作用，承认人民群众是权力的主体，是历史的创造者。马克思说过，“历史的活动和思想就是‘群众’的思想和活动，是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”。马克思主义政党一直把党领导的群众组织作为夺取和巩固政权的重要力量。列宁把党领导的工会等群众组织形象地比作无产阶级政权体系的“传动装置”和“杠杆”，将党和劳动群众联系起来。列宁认为，坚决地承认群众，高度重视人民群众的革命首创精神，是马克思主义不同于其他主义的重要特征。马列主义群众观成为我国群团思想的理论基石。

（二）民本文化

中国特色社会主义群团组织的产生并不是一蹴而就，而是传统民本文化的一脉相承。范仲淹“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”体现了为官者当把国家民族利益摆在首位，为天下人民幸福出力的初衷；《尚书》有云：民惟邦本，本固邦宁；孔子提倡“仁民”，其思想是将仁爱和仁义施之于人民，与现代化群团组织强调交流评价规范等初衷有诸多类似之处；孟子主张仁者爱人，民为贵，君为轻，社稷次之；老子主张“圣人常无心，以百姓心为心”；庄子认为“民有常性”。中华传统民本文化饱含了民贵君轻的道德、兼爱天下的实践、不殊贵贱的制度和自我超脱的精神信仰，这些给群团组织治理带来了丰厚的思想滋养。

（三）革命建设时期

毛泽东指出，世界上什么力量最强？民众联合的力量最强。毛泽东思想认为，不应该以官僚主义方式动员群众，而要以同志们喜欢的群众化方式开展工作，官僚主义是任何革命工作所不应有的。新民主主义革命时期，毛泽东根据革命需要审时度势提出团结一切革命力量的号召。抗日战争时期面对民族危亡的紧要关头，毛泽东提出建立“抗日民族统一战线”。团结一切革命力量，既是该时期全党全民族的奋斗目标，也是群团组织务必完成的艰巨任务。以毛泽东为代表的第一代中国共产党领导人在长期斗争中形成了一切为了群众一切依靠群众、从群众中来到群众中去的群众路线。作为毛泽东思想三个活灵魂之一，群众路线是党的生命线和根本工作路线。在革命时期坚持党的群众路线，就是要带领广大群众发展致富，把解决群众利益问题作为坚持群众路线的重要内容，维护好群众的合法权益。

（四）改革发展时期

邓小平指出，共青团犯一千条错误都没有关系，但是有一条错误不能犯，就是脱离党的轨道。他在中国工会第九次全国代表大会上指出，工会无论做哪项工作，都要密切联系群众，使广大工人都感到工会确实是工人自己的组织，是工人信得过、能替工人说话办事的组织。社会主义建设时期，邓小平提出，每做一件事，都要看人民“拥护不拥护，赞成不赞成，高兴不高兴，满意不满意”。邓小平相信人民群众的创造力量，善于从群众的创造中总结经验和推广典型，积极向群众宣传党的执政思想。党的十一届三中全会以后，邓小平主张恢复群团工作，从关心群众整体利益出发，发挥群众组织推动改革开放的强大社会力量，以经济建设为中心，改善和提高国民生活质量。

（五）新世纪

20世纪末到21世纪初，江泽民充分肯定了人民群众的积极性和创造性，和在改革和建设中的重要作用。他认为只有赢得人民群众的信赖和拥护，才能加快推进社会主义现代化建设，才能巩固和加强党的领导地位。江泽民始终坚持人民利益至上，认为人民群众的整体利益总是由各方面的具体利益构成的，所有的政策措施和工作，都应该正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，都应认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。但是，最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求。

面对新世纪新阶段党和国家事业发展的新局面，胡锦涛将新时代科学发展观核心定位为以人为本。他指出，推动科学发展，必须紧紧依靠人民群众，做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务。他认为，全面建成小康社会基础是紧紧依靠人民群众，要牢固树立科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性，团结带领人民群众共同奋斗。

党的十九大报告指出，要创新群众工作体制机制和方式方法，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走。第十九届三中全会部署了关于党和国家机构的改革方案，明确提出要形成联系广泛、服务群众的群团工作体系，深化群团组织改革，激发群团组织活力。

三、全球视野看群团改革的国际经验

习近平关于社会主义政治建设论述中提出，西方政党都有自己影响控制的外围组织，各种协会、智库、基金会、青年组织、俱乐部、媒体等就是他们吸引选民、争取选票的重要渠道。他们不是不做群众工作，而是很会做。

我国群团组织依法成立，自觉接受中国共产党领导，群团工作人员具有行政编制，在国家治理体系中发挥“小中心，大外围”作用。国外社团类组织一般在行政体系之外成立和运行。美国宪法第一修正案规定，非营利组织的成立无需向政府申请，但要严格遵照相关避税法规，未来组织运行能否获得税收减免优惠需根据相关法律法规严格审查。美国非营利组织是资本主义社会问题日渐显露的产物，企业和商贩希望慈善和非营利组织共同关注社会经济和企业经营等问题，进而摆脱政府干预和约束。在德国，社会团体根据营利与否区分为公司和社团，其核心构成是资本或人。按照法律规定执行登记程序后，社团就具备独立法人资格，享受权利的同时承担相应义务。早期德国非政府组织主要服务社会保障和卫生保健，这些组织增强了德国人民对国家政治议题和社会生活的管理能力，也参与和影响德国各级政府决策，监督和制衡政府和各级公共组织。20世纪二三十年代日本民间各类非营利团体一度十分活跃，从20世纪三十年代后期开始，由于军国主义的兴盛并最终掌握国家政权，为了巩固政权并加大对社会的管控，日本政府取缔了早期许多非营利组织。20世纪六十年代末，随着社会福利、环保等理念的兴起，非营利组织重新崛起。后随着日本地震等自然灾害频出，日本政府在灾难救援和灾后重建工作中认识到自身不足和社会力量的优势，将关注重心逐渐向社会组织倾斜，逐步扫清非营利组织发展障碍，加大对非营利组织的政策法规支持。借此，日本非营利组织在重生后开始了持续地蓬勃发展。

学习他国社团、民团、非营利组织的先进工作办法和宝贵实践经验，充分了解新经济组织、新社会组织，甚至一些非实体空间里的新兴群体，是群团改革以适应社会发展趋势，及时做出制度和功能调整，巩固已有组织基础，加快新领域新阶层组织建设，形成完善组织体系，实现有效覆盖的必然要求。

四、国家治理现代化需求角度看群团改革的必要性

国家治理现代化是根据国家建设的新发展，围绕公共事务处理，提升国家治理体系中参与主体的效能，重新调整参与主体之间关系，强化国家治理能力。通过全面深化改革，积极推动党政、社会与市场的融合，增进彼此之间的有机化良性互动。

群团组织与政党、国家、社会、市场都有着密切联系，向社会提供多样化的公共服务产品，在所掌握的技术和人才资源与传统体制机制之间创设了一种特殊的制度体系，这个体系既能通过自身组织体系整合社会力量，也能与各政府职能部门之间保持着协同合作的工作机制，良好地承接了党委和政府的社会职能，是国家现代治理的关键力量。社会发展进程带来生产方式、资源整合方式的变革，随着企业组织模式的变化、现代化公司的出现，以及近年来异军突起的数字化平台企业纵横联合整合生产要素、控制产业走向、引领创新风向的能力不断增强，产业变革成为社会治理的显著变量、社会生产力跃升的核心驱动力，同时为治理带来诸多不确定性。大量活跃群团组织既是社会治理肌体中的活跃细胞，也在政府和市场之间架起桥梁纽带，是有机链接不同组织的血液，在创新和现代治理中具有不可替代的作用。群团组织覆盖的人民群众也越来越成为治理体系中最活跃的元素，作为知识生产、创造、应用的主体，他们广泛分布于各行各业，成为治理体系中最为重要的力量。群团组织中的一批具有影响力的专家学者在部分国际组织中肩负着国家使命和全球发展的双重责任，穿梭协调重大议题，构成了国家软实力的重要基础。因此，群团改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要政治任务。

五、群团改革的方法论

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足改革全局，深入把握改革规律和特点，系统谋划全面深化改革的科学路径和有效方法，形成了丰富、系统的改革方法论，为全面深化改革提供了科学指导和行动指南。

（一）以人民为中心

人民立场是党的根本政治立场，是改革的根本价值取向。群团改革要以增强人民群众幸福感、获得感、安全感为核心目标。人民群众关心什么、期盼什么，群团改革就抓什么、推什么，努力做到人民有所呼、改革有所应。要将人民视为衡量改革的最终尺度和评判改革成效的最终标准 。

（二）以问题为导向

习近平总书记强调，要有正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，坚持问题导向，真刀真枪解决问题。

问题是时代的声音，问题的性质决定了改革的方法。检视群团改革要从问题的三个层面考虑，宏观层面要思考体制机制的顶层设计，要从大的方面、整体方面去研究把握；中观层面要揣摩改革问题之间、改革主体之间的有效协同；微观层面要细化具体改革措施和督办落实。

把握问题棘手程度，使“改”字贯穿始终。急迫问题要立查立改、即知即改；重要问题要明确时限要求，按期整改到位；长远问题要通过不断深化认识，明确阶段目标，久久为功。要善于从个性问题中寻找共性规律，从杂乱问题中抓主要问题和关键原因，从问题的趋向中洞悉问题的转变。

（三）增强改革定力

改革争在朝夕，落实难在方寸。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十五次会议上强调“要增强改革定力，保持改革韧劲”“提高改革精确发力和精准落地能力，扎扎实实把改革举措落到实处”。这些重要论述深刻阐明了改革攻坚期的重要原则方法，具有很强的现实针对性。完成“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴中国梦，需要不断破解发展中面临的各种难题，化解来自各方面的风险挑战。要坚定不移地将改革进行到底，就要始终坚持群团改革的正确方向。只有方向对，改革才不会在大是大非问题面前犯颠覆性错误。

（四）加强顶层设计

习近平总书记指出，顶层设计是对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态体制作出统筹设计。要从整体政策设计、机制创设、制度安排看待群团改革问题，不能单纯局限于具体工作任务和实施办法。群团改革要深入研究创新发展规律、人才成长规律、社会治理规律和群团转型规律，在引导改革的顶层设计上把握方向，充分提炼群团组织的服务效果和服务能力，凝练成核心经验思路，结合实践经验研判改革思路、方法与结果之间的关联。

（五）鼓励基层创新

习近平总书记强调，中央通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索。全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法。

基层组织作为群团构成单元和末梢神经，网络体系复杂，职能优势明显。改革要将眼界望向基层，将触角伸向基层，真正做到接长手臂、扎根基层。基层组织创新关键在于赋能，赋予基层干部、负责人员以存在价值和被需求感，团结凝聚基层人才力量，通过多样化形式使基层工作进入新时代文明发展舞台中央，服务国家建设主战场。

依托基层党组织，以党建带群建，学会“借船出海”，不断增强基层凝聚力。发挥以点带面作用，强调业务统筹和上下联动，横向广泛联系群众，纵向在上下级单位之间实现穿针引线职能，增强组织内生动力。基层组织创新不必过分追求系统完备，要深度开发创新个案，以小问题见大成效，从前端提升创意到后端实现增值，真正做到塑造品牌、激活价值。

（六）注重整体协同

全面深化改革是一项复杂的系统工程，改革涉及面之广、变革之深、难度之大前所未有。既不是中央层级单纯的设计变革，也不是地方层面工作内容的变革，而是从中央到地方，围绕省市县方方面面的全盘改革。要从整体谋划上看待群团改革，从主体结构、特点、行径、动态、原则、规律以及系统间联系，把各级群团组织当作一个整体系统来对待改革。群团改革的系统性与协同性体现在政策取向上相互配合、实施过程中相互促进，最终效果上才能相得益彰。因此，在改革纵向延伸上要突出各层级改革主体内外部的有效协调。

（七）要讲“两点论”

习近平总书记强调，要实现从“感性认识”到“理性认识”的飞跃，就要以全面的、辩证的、历史的眼光看问题，以理性分析对感性认识去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，进而深刻揭示事物本质、主流、趋势。

相比革命和政权建设时期，改革发展时期群团组织的社会性逐渐回归，服务功能不断提升。群团组织配合党和国家建设任务以及执政思维产生变化，在功能发挥、组织角色等方面呈现动态调整的特征。因此，群团改革要讲“两点论”，体现辩证思维。要正确处理群团组织政治属性和社会属性的关系，摆正群团组织在市场和政府之间的合理位置，发挥好中央层级群团和地方基层组织的积极性，要在承接政府职能转移、推进管理下沉的进程中坚持把改革的力度、发展的速度和社会的可承受度统一起来。

（八）重在抓落实

好的政策只是万里长征第一步，要扎实推进文件的贯彻落实，做到“一分部署、九分落实，抓铁有痕、踏石留印”。在“不忘初心、牢记使命“主题教育的推动下，要实打实、硬碰硬，解决问题雷厉风行、见底见效。针对人民群众反映强烈的突出问题出实招、办实事、求实效，以实干者的精气神和过硬的作风狠抓落实，避免自说自话、自娱自乐，力戒形式主义、官僚主义，坚决去除机关化、行政化、贵族化和娱乐化工作作风，确保群团改革举措落地生根，冲破服务人民的“中梗阻”，打通政策创造民生福祉的“最后一公里”，蹄疾步稳开创各项群团改革事业发展新局面。

六、群团改革的问题

（一）改革意识不强、研究不深

由于长期在体制内运行，群团组织与党政机关有着相对应的政治架构，基本工作思路和改革思维倾向“对上不对下”，行政干预程序繁琐导致工作效率降低，存在工作内循环、封闭化等现象。行政官僚化运行机制和传统工作手段使群团组织对政治和社会的双重属性认识不够，对自身特点和内在发展规律把握不足，对国家创新体系建设中的功能定位不准，对“三型”组织建设所遵从的核心法则缺乏有效判断，偏离了原本作为群众性组织、社会性组织的角色定位。业务上尚未跳出传统组织力束缚，强 “三性”举措照本宣科缺乏有效探索，创新意识不敏锐，开拓进取精神不强，连接基层群众的触角眼界闭塞狭窄，工作性质与瞬息万变的多元化需求之间存在较大矛盾。

（二）基层组织建设亟待加强

基层是群团改革稳定的第一线，是各种矛盾和问题的集聚地。当前改革的“不适应”主要原因在于群团基层组织松散、覆盖面窄、凝聚动员机制薄弱、吸引力及影响力不足。群团组织在企业、高校、院所、园区等搭建基层组织缺乏行之有效的措施。对基层人员的定位、甄别和筛选均不清晰，动员和服务机制淡化弱化。对功能型基层党组织的职责、定位和作用发挥存在困惑。未能有效发挥组织政治作用，引导青年学生、企业职员听党话、跟党走鞭长莫及。贯彻落实宣传、组织、统战等职责效果不突出。在凝聚奋斗力量，激发爱国热情，引导组织成员践行服务国家和人民重要使命等方面任重道远。

（三）市场机制下社会属性缺乏

随着社会资源的快速释放与流动，社会治理与社会服务日渐多元化和专业化。群团组织面临社会属性与现代化市场机制脱节等问题，群团工作缺乏追求绩效的企业家精神，不善于使用市场资源配置方式，利用平台整合各项要素的能力不足，评价方式和激励机制“自导自演、自弹自唱”。致使群团组织在提供专业职业化公共服务方面捉襟见肘，社会属性消退、服务效率降低、群众活性减少，与群众不亲不紧问题凸显，自身发展也受到极大限制。同时，群团工作方式大多以会议、活动为主，多采取层层发动，典型开路模式，对活动内容、方式及效果缺乏深耕，活动的信息化程度和内容针对性也难以满足日益多元的群团分化兴趣。

（四）区域创新体系融合机制不健全

产业技术变革给国家创新体系提出新挑战新要求，创新模式已由单向线性驱动模式向多维复杂的创新驱动模式转化，然而，当前群团改革思路尚未跟上。改革主体之间互动方式单一，治理边界融合机制不健全。作为开放型、平台型、枢纽型组织，对治理秩序、运转逻辑、权力架构和外在影响力的思考不深，发挥中心组织秩序决策能力薄弱，注意力单纯集中于内部治理，对外部链接考虑不周。

七、相关建议

（一）强化政治引领

围绕“强三性”， 深入贯彻落实《关于加强党的政治建设的意见》，发挥群团组织政治作用。加大政治动员、政治引领、政治教育工作力度，强化人才政治引领，更好地承担起引导群众听党话、跟党走的政治任务。以青年学生、中青年工作者、企业人员为重点，凝心聚力，扎实做好统战工作，激发爱国热情，引导人才践行服务国家和人民的崇高使命。通过群团效应提取公共利益，不断加强群团组织思想文化引领，巩固人才核心价值导向，厚植人类命运共同体人格。把中华民族优秀传统文化兼收并蓄，以中华优秀文化涵养社会，承载历史并昭示未来，创新伟大民族奋斗精神。

（二）把握规律定位

一是全面把握新时代背景下群团组织发展规律。随着群团改革、社会组织改革工作不断推进，群团发展形势在变、任务在变、工作要求也在变，要在准确识变、科学应变、主动求变方面不断下功夫。深入研究群团自身特点和内在发展规律，完善世界一流群团组织构建的理论支撑，全力推进群团组织党建业务融合发展，有效破解阻碍保障群众切身利益的难题，使群团组织在正确轨道上持续健康发展。

二是重新认识群团组织在国家治理体系和治理能力建设中的功能定位。伴随产业变革加速形成，科技、产业、经济与社会之间的要素屏障逐渐被打破，产学研领域快捷融合现象愈发明显，然而，群团组织在未来国家社会治理体系中角色定位仍不清晰。要针对群团组织作用机制不断开展破题研究，跳出传统组织力束缚的惯性思维，放大群团组织无边界特点；不断思考有效团结服务广大群众的新型社会力量的形态、结构、工作理念和行使方式，不断磨合政府与市场之间的融合机制。

（三）完善内部治理

产业变革驱动力创造了新的社会形态，群团主体互动方式发生重构，群团治理边界出现重塑、消失和再确立。根据麦特卡夫定律下，要对“开放型、平台型、枢纽型”组织的治理秩序、运转逻辑、权力架构和外在影响力进行重新思考，发挥中心组织秩序决定能力，既要关注内部治理，更要考虑外部链接。各类群团组织在政府、社会、市场之间形成了大量的存量资产，但尚未有效激活，要利用组织拓展服务空间，汇聚人才、资本、技术、金融，在要素往来上发挥平台枢纽功能。

（四）探索服务机制

全球竞争带来国家快速发展，需要制度、机制快速变化以适应新的社会形态。群团组织代表人民利益在国家内部治理体系中的服务机制将是未来凸显的重大问题，人民团体政治性也要在重大节点上发挥其独特性。群团组织需要在政府和市场之间形成一个能够跟执政党同心同德，并且能够有效服务群体的新型社会力量，服务机制既要围绕党委政府中心工作，又要满足群众切身利益和诉求。群团改革核心是打造现代化群团组织，构建智能化、信息化、网络化组织体系。群团组织应该在经济社会中整合嵌入到区域和国家乃至世界创新系统中，体现其智能化；群团工作手段要信息化，运用大数据方法在数字化时代社会治理存在很多不确定性的情况下寻找确定性；群团结构要网络化，在政府、高校、企业、院所之间形成球形网络体系，打破垂直式组织体系生命力脆弱困局。

（五）鼓励开放创新

把群团建设放在全球化大背景下谋划，以全球化视野指导群团工作，加强群团开放合作创新能力，吸引和培养“高精尖缺”人才，提升使用全球创新资源能力，打造开放合作区域高地，参与和引导全球创新治理，优化开放合作服务与环境。鼓励群团牵头成立具有重大战略意义、重要国际影响力的国际组织或联盟，积极主办和参加群团国际交流活动，支持通过交换、交流等方式与国外一流群团组织进行人才互通。以开放促进发展、以改革推动创新、以合作实现共赢，将群团组织全面融入全球创新网络，推动创新型国家建设。

参考文献：略

作者：黄辰，中国科协创新战略研究院助理研究员。

本文转载自微信公众号科学家